Projeto que tramita no Congresso cria possibilidade de ressarcimento para quem recupera áreas ambientais degradadas

Renata Camargo

Em meio à polêmica sobre mudanças no Código Florestal, um moderno instrumento de preservação tem ganhado força nas discussões ambientais dentro e fora do Congresso. O pagamento por serviços ambientais (PSA) – instrumento que remunera responsáveis por conservar a natureza – vem trazer para o debate ambiental a possibilidade de pagar a quem voluntariamente preserva, ao invés de apenas cobrar e multar quem polui ou degrada.

Em entrevista ao Congresso em Foco, o professor Alexandre Altemann, da Universidade de Caxias do Sul, especialista em Direito Ambiental e mestre em Direito, fala sobre a importância de se adotar esse instrumento nas leis brasileiras. Altemann afirma que o pagamento por serviços ambientais é uma forma de superar os limitados instrumentos de comando e controle da atual legislação ambiental.

“O conceito de serviços ambientais permite uma aproximação entre economia e preservação ambiental, questões vistas como antagônicas. Através desse conceito o meio ambiente passa a ser percebido como prestador de importantes serviços ambientais à sociedade, e não mais como um mero fornecedor de recursos naturais e receptor de resíduos”, afirma.

O PSA consiste em transferir recursos (monetários ou não) para aqueles que ajudarem a manter os serviços ambientais. Esses serviços são atividades, produtos e processos da natureza que permitem a manutenção da vida. É serviço ambiental, por exemplo, a conservação da biodiversidade, a proteção dos solos, a manutenção dos recursos hídricos, a produção de oxigênio e o seqüestro de carbono.

Uma lei para tratar sobre o tema está em debate no Congresso. Em maio deste ano, a Comissão de Agricultura e Pecuária da Câmara aprovou um projeto que institui a Política de Pagamento por Serviços Ambientais. Para ter força de lei, a proposta precisa passar ainda pelas comissões de Meio Ambiente e de Constituição e Justiça da Câmara e pelo Senado. Mas a aprovação do projeto na Comissão de Agricultura já foi considerada um avanço.

Para Altemann, a proposta é um marco legal importante para o Direito Ambiental brasileiro. O especialista considera um avanço o texto aprovado na Comissão de Agricultura, mas aponta aprimoramentos. “O substitutivo tem alguns problemas, não há dúvidas. O mais sério diz respeito à política que se pretende no país. É uma política de serviços ambientais ou é uma política de pagamento por serviços ambientais? Isso faz toda a diferença”, questiona.

Na entrevista, Altemann fala também sobre as polêmicas envolvendo o tema e defende que o pagamento por serviços ambientais deve ser feito apenas para pequenas propriedades de terra, assim como previsto no projeto original. “No meu entendimento, é uma questão de justiça social não remunerar quem possui condições de atender à função social da propriedade”, diz.

O professor de Caxias do Sul defende ainda que o instrumento de pagamento por esses serviços não deve servir para recuperar áreas de preservação permanente (APPs) e reserva legal, pois essas são obrigações legais no âmbito da propriedade rural. Para Altemann, o pagamento é “uma transação voluntária, contratual entre o provedor do serviço ambiental e o beneficiário da preservação”, não se tratando, portanto, de remuneração ligada ao direito de propriedade.

“As APPs e a reserva legal são parte da lógica dos mecanismos de comando e controle. A obrigatoriedade de sua preservação ou recuperação é inerente ao exercício do direito de propriedade. Vincular o PSA ao direito de propriedade significa restringir sua principal característica: a flexibilidade de aplicação ao caso concreto”, conclui.

Leia abaixo a entrevista:

Congresso em Foco – Na sua avaliação, o pagamento por serviços ambientais é um instrumento eficaz para garantir a preservação ambiental?
Alexandre Altemann – Entendo que sim, pois o conceito de serviços ambientais permite uma aproximação entre economia e preservação ambiental, questões vistas como antagônicas. Primeiro porque, através desse conceito, o meio ambiente passa a ser percebido como prestador de importantes serviços ambientais à sociedade – e não mais como mero fornecedor de recursos naturais e receptor de resíduos. Segundo, porque ao valorizar os serviços ambientais, a economia considera o valor de uso indireto dos ecossistemas, internalizando as externalidades positivas (que antes eram percebidas como “bens livres”). Terceiro porque ao remunerar aqueles que contribuem para a preservação dos serviços ambientais (através de programas de Pagamento por Serviços Ambientais, por exemplo), o Direito Ambiental brasileiro inova, superando a fase do comando e controle. Isso é relevante, no momento em que se verifica que os instrumentos de comando e controle demonstram sérias limitações na preservação ambiental, que redundam na falta de efetividade da legislação ambiental. O ideal para atingirmos a efetividade seria a coordenação de instrumentos de comando e controle e de instrumentos baseados em incentivos positivos. Seria uma articulação dos princípios do poluidor-pagador, do usuário-pagador e do preservador-recebedor. O Pagamento por Serviços Ambientais (PSA), portanto, tem esse potencial de complementar os instrumentos de comando e controle em suas deficiências, conferindo uma função promocional ao Direito Ambiental pátrio através da instrumentalização do princípio do preservador-recebedor.

Esse pagamento deve ser feito em relação à preservação da reserva legal (RLs) e APPs em uma propriedade? Ou seja, quem preserva essas áreas recebe por isso?

Precisamos aqui fazer uma importante distinção que diz respeito à natureza jurídica do PSA. O PSA é uma transação voluntária, contratual entre o provedor do serviço ambiental e o beneficiário da preservação do serviço ambiental, que visa incentivar a conduta daquele através de pagamentos diretos ou outra forma de recompensa. Não se trata, portanto, de remuneração ligada ao direito de propriedade. Isso significa que as APP’s e as RLs são parte da lógica dos mecanismos de comando e controle (Código Florestal). A obrigatoriedade de sua preservação ou recuperação é inerente ao exercício do direito de propriedade (artigo 1.228, §1º do Código Civil). Em outras palavras, para ter a garantia do direito de propriedade (Constituição Federal, artigo 5º, inciso XXII), essa deve atender sua função social (Constituição Federal, artigo 5º, inciso XXIII). O PSA trabalha com outra lógica: a lógica do incentivo positivo. A pessoa não recebe pelo fato de ser proprietário, mas por sua contribuição para a preservação dos ecossistemas e garantia do fluxo de serviços ambientais. Isso permite que povos indígenas, comunidades tradicionais, quilombolas, posseiros, assentados e até proprietários rurais participem de programas de PSA. Vincular o PSA ao direito de propriedade significa restringir sua principal característica: a flexibilidade de aplicação ao caso concreto.

É possível estabelecer pagamento por serviços ambientais em casos de recuperação de APPs e reservas legais?

As medidas de preservação a serem observadas pelos provedores serão determinadas em cada projeto. Por exemplo: recuperação e manutenção das nascentes e matas ciliares (PSA/água); recuperação ou preservação de florestas e plantio direto (PSA/carbono); manutenção de corredores de biodiversidade (PSA/biodiversidade); conservação da beleza cênica (PSA/paisagem). Nesse sentido, nada obsta que, dentre as medidas a serem observadas pelos provedores, constem a recuperação e preservação de APP e RL. Também podem ser exigidas medidas como o não uso de agrotóxicos e o plantio direto. Questão controvertida é a remuneração pela recuperação de APPs e RLs, pelo fato de constituir obrigação legal inerente ao direito da propriedade. Mas, no meu entendimento, o sistema de PSA pode auxiliar aqueles que não reúnem condições financeiras para recuperar as APPs e as RLs ou até mesmo aqueles que não possuem renda suficiente para deixar de cultivar em tais áreas, notadamente os pequenos agricultores. Importante anotar que a propriedade também está cumprindo com sua função social ao manter o agricultor e sua família no campo. Nesses casos, entendo que o PSA deva remunerar aqueles que recuperam as APPs e RLs, com uma ressalva: o valor deve ser menor do que o pago para aqueles que mantiveram essas áreas preservadas.

O senhor avalia que o PSA deve ser tanto para grandes quanto para pequenas propriedades de terra?

Essa é outra questão polêmica. O projeto do Governo Federal (PL 5.487/2009) prevê que apenas proprietários de imóveis de até 4 módulos rurais possam participar de projetos de PSA. Da perspectiva dos serviços ambientais, isso não faz nenhum sentido, pois a ideia é manter todo o ecossistema íntegro. No entanto, considerando a função social da propriedade, argumenta-se que as grandes propriedades possuem condições de arcar com o custo de oportunidade do uso do solo nas áreas importantes para a conservação e, por isso, não fariam jus ao pagamento. E é essa a posição que sustento. No meu entendimento, é uma questão de justiça social não remunerar quem possui condições de atender à função social da propriedade. No entanto, como salientado acima, limitar os provedores a proprietário de até 4 módulos rurais pode afetar a característica de flexibilidade do PSA. É na elaboração dos projetos que se deve avaliar quem receberá ou não. Isso pode ser estabelecido através de um claro conceito de “provedor de serviços ambientais” e de uma diretriz que oriente priorizar a inclusão da agricultura familiar em projetos de PSA.

O pagamento por serviços ambientais pode ser visto como um benefício social (como uma bolsa preservação) dada pelo poder público ou esse instrumento precisa ser visto sob outro ângulo?

O PSA de forma nenhuma pode ser entendido como um programa assistencialista ou qualquer outra forma de subsídio “dado” a título gratuito pelo Poder Público. Primeiro porque a estrutura do PSA trabalha com a ideia de retribuição condicional por uma conduta efetiva, ou seja, o provedor somente receberá se garantir o fluxo do serviço ambiental determinado no contrato. Esses resultados são aferidos em sistemas de monitoramento como, por exemplo, na qualidade e quantidade de água em um PSA/água. Segundo, porque o beneficiário da preservação – que não necessariamente é o Poder Público – é quem paga pelos resultados obtidos com o PSA. Chamamos isso de adicionalidade. Podemos tomar como exemplo os pagamentos feitos pelo “trade” turístico pelo serviço ambiental paisagem (PSA/paisagem). Nesse caso, os provedores somente receberão se efetivamente conservarem os ecossistemas que constituem a paisagem natural. Terceiro: um projeto de PSA tem origem na verificação de que é mais econômico pagar para preservar do que pagar para recuperar o dano ou substituir o serviço ambiental. Exemplo: é mais barato pagar pela preservação do reservatório do que construir outra barragem depois de assoreada a primeira. Em muitos casos sequer existe a alternativa de construir outra barragem. Quarto: o PSA é mais um instrumento de preservação; se o Poder Público verificar que é mais econômico ou efetivo utilizar outro instrumento (Unidades de Conservação, por exemplo), deve fazê-lo.

Qual a sua avaliação em relação ao projeto aprovado na Comissão de Agricultura?

O PSA necessita de um marco legal que permita que o Poder Público utilize esse instrumento. Pelo princípio da legalidade, o Poder Público só pode fazer o que a lei permite. E hoje no Brasil o ordenamento jurídico federal não contempla sequer o conceito de serviços ambientais. Essa é a importância da aprovação de uma lei federal que cuide da matéria. E a aprovação dos projetos que tratam do tema tanto na Comissão de Meio Ambiente quanto na Comissão de Agricultura e Pecuária da Câmara evidencia o consenso em torno da ideia de valorizar os serviços ambientais e dos respectivos provedores. Chama a atenção o número de proposições que tratam da matéria: 11, além do substitutivo aprovado pela Comissão de Agricultura. Esse substitutivo é bastante completo, assim como a proposta do governo federal, ainda que ambas apresentem limitações. O substitutivo contempla os conceitos, diretrizes, objetivos, cria a Política Nacional de PSA, o Programa Nacional de PSA e os subprogramas, a Comissão Nacional de PSA e o Fundo Nacional de PSA (FNPSA). Ele isenta os valores de tributos, o que é importante. Prevê as cláusulas essenciais dos contratos de PSA, as quais são pertinentes. Nota-se uma má técnica ou falha ao repetir, no artigo 11, os requisitos gerais para participar do ProPSA, já tratados no artigo 7º, mas isso pode ser corrigido.

Quais outros avanços o senhor aponta na proposta aprovada?

Outra inovação foi a Comissão Nacional da Política de PSA. Essa comissão é composta por sete ministérios, Agência Nacional de Águas, Embrapa, Funai, ICMBio, BNDES e sete membros da sociedade civil, representativos dos estados, municípios e ONGs, federações de agricultores, pescadores e de órgãos de extensão rural. Essa configuração, no meu entendimento, está em consonância com a diretriz que orienta a integração e coordenação das políticas setoriais de meio ambiente, agricultura, pesca, aquicultura e desenvolvimento urbano – que já se tentava com pouco êxito há tempos. Essa também é a orientação da Política Nacional sobre Mudança no Clima (Lei 12.187/2009). As vantagens superam as desvantagens. A centralização da PNPSA no Ministério do Meio Ambiente poderia isolar a política e com isso ela se tornaria apenas mais uma política de meio ambiente. Essa comissão torna a PNPSA transversal no Governo e na sociedade – o que é um objetivo há muito tempo perseguido: o de tornar a preservação do meio ambiente uma política comum a vários setores. Mas isso passa pela questão do orçamento: o substitutivo não deixa expresso quais ministérios, além do MMA, destinarão recursos para o FNPSA.

Qual a sua avaliação sobre os subprogramas propostos no substitutivo?

Um aspecto de relevo é a ampliação de quatro subprogramas (no PL 5.487/2009) para sete subprogramas (no substitutivo): água; biodiversidade; unidades de conservação; reflorestamento e recuperação de áreas degradadas; remanescentes vegetais em áreas urbanas e periurbanas e; captura e retenção de carbono nos solos. O substitutivo inova ao trazer o subprograma das áreas urbanas e periurbanas, por seu potencial de adaptação das cidades aos efeitos adversos da mudança no clima. No entanto, em relação ao subprograma de reflorestamento e recuperação de áreas degradadas, falta deixar claro que isso se fará com espécies nativas e em nenhuma hipótese com espécies exóticas, que são nocivas ao meio ambiente. O subprograma que trata da redução de carbono limitou-se ao Sistema de Plantio Direito (SPD), que visa reter carbono no solo. Isso restringe o potencial do PSA para a mitigação da mudança no clima, o que foi desconsiderado no substitutivo. Outro problema é a falta de sinergia entre os subprogramas. Por exemplo: se um projeto pretende recuperar áreas degradas nas margens de um rio que passa pela zona urbana, com o objetivo de criar um corredor de biodiversidade, em qual subprograma esse projeto estaria incluído?

Em quais pontos essa proposta precisa ser aprimorada?

O substitutivo tem alguns problemas, não há dúvidas. O mais sério diz respeito à política que se pretende no país. É uma política de serviços ambientais ou é uma política de pagamento por serviços ambientais? Isso faz toda diferença se considerarmos que o PSA é apenas um mecanismo baseado no conceito de serviços ambientais. Entendo que esse conceito irá revolucionar a questão ambiental especialmente por sua capacidade de estabelecer uma ligação entre economia e preservação dos ecossistemas. O PSA é apenas um instrumento, um mecanismo que instrumentaliza a lógica da internalização das externalidades positivas (serviços ambientais) na economia.

Quais outras falhas da proposta, que precisam ser melhor discutidas?

Falta também um forte link da PNPSA com a Política Nacional sobre Mudança no Clima. Vários estudos recentes apontam para o potencial do PSA enquanto instrumento de mitigação e adaptação aos efeitos da mudança no clima. O texto também não prevê os conceitos de “provedor” de serviços ambientais e de “beneficiário” da preservação dos serviços ambientais ou, pelo menos, de “pagador” de serviços ambientais. Com esses conceitos, ficaria mais claro quem poderá receber e quem poderá ser instado a pagar em um programa de PSA. Essa lacuna também deveria ser suprida.