Suspensão de contratos e redução de salários estão sujeitos a questionamentos

Por Gabriela Rosa* e Wagner Parente**

A Lei nº 14.020, de 6 de julho de 2020, instituiu o Programa de Emergência para Manutenção de Emprego e Renda, fruto da Medida Provisória (MP) 936/2020, editada pelo Palácio do Planalto com o propósito de mitigar os impactos econômicos causados pela pandemia de covid-19 e atenuar os índices de desemprego e perda de renda na população.

> Bolsonaro sanciona MP 936, mas veta desoneração da folha. Veja a íntegra da lei

O regime jurídico emergencial estabelece dois mecanismos que podem ser acordados entre empregados e empregados para garantir a manutenção de empregos: a redução de jornada de trabalho e de salários e a suspensão temporária de contratos de trabalho, além do pagamento de um benefício emergencial de preservação do emprego e da renda.

Após a edição da Medida Provisória, o Congresso Nacional promoveu uma série de alterações no texto original da norma, buscando a proteção dos direitos de trabalhadores e a redução dos impactos da covid-19 sobre as empresas. Entre os aspectos relevantes do novo texto, destaca-se que a medida de redução de jornada e salário continua limitada ao período máximo de 90 dias; e de 60 dias, no caso da suspensão contratual. No entanto, o texto prevê a possibilidade da prorrogação até o fim do estado de calamidade pública – com duração prevista até 31 de dezembro de 2020 – desses limites, mediante ato do Poder Executivo.

Nesse sentido, em evento virtual[1] e entrevistas, o secretário especial de Previdência e Trabalho, Bruno Bianco, confirmou que o Governo Federal irá editar um decreto presidencial dilatando o prazo máximo dos acordos de suspensão de contratos por mais dois meses, e de redução, por mais um mês. Embora os termos da prorrogação ainda estejam sob estudo do Ministério da Economia, a medida viria com o propósito de proteger as empresas pioneiras na celebração dos acordos, que já alcançaram os prazos-limites para sua vigência.

Diante das declarações do secretário, emergiram questionamentos em diferentes frentes sobre a juridicidade dessas alegações e os riscos legais decorrentes da prorrogação destes acordos por via de decreto do Poder Executivo. O presente artigo visa responder estes questionamentos.

Análise do Texto Final Aprovado

O texto final da Lei nº 14.020/2020, dispôs, em seu art. 4º, que compete ao Ministério da Economia não só a coordenação do programa, mas também a edição de normas complementares necessárias à sua execução:

Art. 4º Compete ao Ministério da Economia coordenar, executar, monitorar e avaliar o Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda e editar normas complementares necessárias à sua execução.

Além disso, a redação final prevê expressamente que as medidas do programa poderão ser prorrogadas por meio de ato do Poder Executivo:

Art. 7º (…) §3º Respeitado o limite temporal do estado de calamidade pública a que se refere art. 1º desta Lei, o Poder Executivo poderá prorrogar o prazo máximo de redução proporcional de jornada de trabalho e de salário previsto no caput deste artigo, na forma do regulamento.

Art. 8º § 6º Respeitado o limite temporal do estado de calamidade pública a que se refere o art. 1º desta Lei, o Poder Executivo poderá prorrogar o prazo máximo de suspensão temporária do contrato de trabalho previsto no caput deste artigo, na forma do regulamento.

No que tange ao pagamento do benefício emergencial, a lei também concedeu ao Poder Executivo, no art. 18, §4º, a autorização para prorrogação do período de concessão do benefício. Em síntese, pela norma compete ao Poder Executivo, entre outras atribuições, editar normas e prorrogar prazos no âmbito deste programa.

Diante disso, em relação à previsão legal expressa, é incontestável a prerrogativa do Poder Executivo de dilatar o prazo máximo para suspensão do contrato de trabalho e redução de jornada e salário dos empregados, isto significa que cabe ao Governo emitir uma norma complementar regulamentadora dispondo sobre este prazo. Contudo, é necessário advertir que as prorrogações não podem exceder o prazo de estado de calamidade previsto em legislação própria.

Nota-se, expressamente, que o Poder Legislativo conferiu poder regulamentar e complementar ao Poder Executivo e, por isso, haveria legalidade estrita no decreto que prorrogar os prazos-limites dos acordos no âmbito da MP 936/2020. No entanto, há espaço para questionamentos judiciais acerca da constitucionalidade dessa delegação.

Risco de Inconstitucionalidade

O risco à segurança jurídica dos acordos prorrogados com base em decreto está na possível violação ao princípio da separação dos Poderes. A Constituição Federal enumera, em seu art. 84, entre as atribuições do Poder Executivo: “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução”.

Assim, este é o limite para os decretos presidenciais: assegurar a “fiel execução” das leis criadas pelo Poder Legislativo. Nesses termos, toda e qualquer regulamentação que exceda essa atribuição é um exercício atípico desta competência e há correntes que defendem que algo além estaria ultrapassando a esfera de atuação do Poder Executivo. Como define a doutrina brasileira pela figura do jurista Celso Antônio Bandeira de Melo:

Ato geral e (em regra) abstrato, de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, expedido com a estrita finalidade de produzir as disposições operacionais uniformizadoras necessárias à execução de lei cuja aplicação demande atuação da Administração Pública.

Outrossim, entende-se que a competência do Poder Executivo não tem autorização expressa para ultrapassar a moldura da legislação, adicionando novos direitos e obrigações aos administrados, sob pena de usurpar a competência do Poder Legislativo.

Por outro lado, há correntes[2] também relevantes que defendem, em determinadas situações, que a ausência de disciplina legislativa pode ser suprida por meio de regulamento ou, ainda, que é legítimo o dispositivo legal que atribui expressa competência ao Poder Executivo para disciplinar e inovar em certos temas por meio de decreto ou regulamento.

A esse respeito, os tribunais oscilam em grande medida em seu entendimento. Se por um lado, em matéria tributária, é pacífica a limitação de poderes dos atos do Executivo, especialmente em razão do princípio da legalidade tributária; em matéria trabalhista e administrativa, ainda não se pode falar em consenso. Em julgamentos do Supremo Tribunal Federal, fala-se apenas em “consonância com a lei”[3], mas já há precedentes em que se analisou a constitucionalidade de decreto quando este exerce atribuições excessivas ao escopo da lei e excedentes às competências da Administração Pública[4].

Desse modo, o pensamento dos juristas brasileiros e o histórico de decisões dos tribunais não são capazes de determinar de forma resolutiva a constitucionalidade ou não de um eventual decreto que prorrogue os acordos celebrados com base na Lei 14.020/2020 (antiga MP 938/2020). O único fundamento sólido para a atribuição do Poder Executivo é a expressa previsão em lei, por força dos artigos 7º e 8º do PLV.

Assim, ainda que juridicamente exista risco de judicialização e de uma eventual liminar que suspenda os efeitos de um decreto do Poder Executivo que prorrogue os acordos do programa, como há previsão expressa na lei e não há consenso na doutrina e na jurisprudência; o risco de invalidação do decreto é remoto.

No entanto, caso a questão se desenrole em sentido contrário e o decreto seja afastado, havendo decisão que considere o ato do Poder Executivo inválido e “nulo de pleno direito”, todos os seus efeitos serão derrubados e será considerada encerrada a vigência do acordo prorrogado na data inicialmente prevista. Assim, os salários deverão ser complementados retroativamente e os contratos retomados.

Conclusão – Riscos e Cenários

Conclui-se, portanto, que a prorrogação por decreto executivo dos prazos dos acordos no âmbito da Lei 14.020/2020 está prevista expressamente em lei e, assim, não se trata de violação material do princípio da legalidade, mas está sujeita a questionamentos constitucionais que alegam ser este um caso de delegação legislativa disfarçada e, dessa forma, contrário à separação dos Poderes.

• O risco desta tese prosperar é remoto por não haver respaldo consensual na doutrina e na jurisprudência.
• Além disso, pode-se alegar ser apenas o livre exercício da competência do Poder Legislativo, especialmente porque a previsão de prorrogação do Programa por ato do Poder Executivo foi incluída pelo próprio Congresso Nacional, em Projeto de Lei de Conversão (PLV).
• Com a publicação da prorrogação da suspensão de contratos e redução de jornada, as empresas que adotaram essas medidas com seus funcionários desde a publicação da MP serão muito beneficiadas. Este é uma das poucas modificações do Congresso Nacional que abrangem os acordos já celebrados.
• No caso de a prorrogação por decreto ser considerada inconstitucional e inválida, salvo em casos com modulação de efeitos, todos os impactos da norma são também nulos e retorna-se ao status quo anterior à edição do decreto.

*Gabriela Rosa integra a área de Assessoria Tributária da BMJ Consultores Associados. Integra o Grupo de Pesquisa em Direito Econômico e Concorrencial do Instituto de Direito Público (GPEC/IDP). Estuda as interações entre o Direito e a Economia, tema em que conta com diversas publicações, além de possuir experiência em Direito Tributário contencioso e consultivo, área em que atua desde 2014. Gabriela é advogada, e Pós-Graduanda em Direito Tributário e Finanças Públicas no Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP).

*Wagner Parente acumula a função executiva de CEO da BMJ com atuações consultivas nas equipes de Relações Governamentais e Comércio Internacional. Wagner é advogado, mestre em Direito das Relações Econômicas Internacionais pela PUC-SP e possui MBA em Gestão de Negócios pela FIA-USP, além de ser professor de Relações Institucionais na Fundação Getúlio Vargas.

[1] Evento realizado em 29 de junho de 2020.

[2]JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito administrativo. 6 ed. Ver, atual. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2010.

[3]RMS 28.487, rel. min. Dias Toffoli, j. 26-2-2013, 1ª T, DJE de 15-3-2013

[4]ADI 4.125, rel. min. Cármen Lúcia, j. 10-6-2010, P, DJE de 15-2-2011