O caso Quod e o descontrole do controlador

*Marcelo Miterhof e Thiago Rabelo Pereira

O Acórdão do TCU nº 1020/2020, de 29/4/2020, é um exemplo de como o órgão de controle tem trazido insegurança jurídica e riscos ao país ao extrapolar suas funções.

O acórdão trata da operação cancelada da Quod – uma sociedade entre Banco do Brasil, Itaú-Unibanco, Bradesco, Caixa Econômica Federal e Santander – com o BNDES.

O objetivo era desenvolver um cadastro positivo de tomadores de crédito. Em vez de checar quem deixou de honrar compromissos financeiros, avalia-se o comportamento financeiro de empresas e cidadãos para aperfeiçoar a análise do risco de crédito. Há um esforço inovador para, por exemplo, desenvolver soluções tecnológicas que usam big data. O cadastro positivo em si mitiga falhas no mercado de crédito, provendo informações sobre bons pagadores, o que tende a reduzir os juros cobrados.

O acórdão entendeu que a operação era meritória e atendia às regras do BNDES. Antes de haver desembolso, ela foi distratada à pedido da firma, que arcou com uma comissão de quase R$ 1 milhão, sem dano ao BNDES. O natural seria arquivar a denúncia.

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Contudo, o acórdão diz que “o BNDES opera com recursos subsidiados e que não restou comprovada, no caso concreto, a necessidade do aporte de recursos públicos” na Quod, “em razão da notória capacidade econômico-financeira de seus sócios, tendo sido violados os princípios [constitucionais] de legitimidade e moralidade”.

E determina que, “nas futuras concessões de empréstimos/financiamentos, deve ser avaliada a real necessidade do tomador, com base entre outros critérios, na capacidade econômico-financeira do interessado e dos seus sócios/acionistas, para legitimar o aporte de recursos públicos subsidiados, sob pena de violação do art. 37, caput, da Constituição Federal, considerando, ainda, que o BNDES, na condição de banco de fomento, deve atuar prioritariamente onde há falhas de mercado, quando os atores privados não têm condições de custear projetos importantes para a coletividade por intermédio do mercado financeiro/instituições financeiras privadas ou mesmo não tencionem investir em determinados setores da economia que seriam relevantes para a sociedade”.

A controvérsia dos subsídios que existiriam na operação do BNDES acabou desde que em 2018 o custo de sua captação institucional passou a ser a TLP, baseada no mercado secundário dos títulos do Tesouro Nacional, refletindo seu custo de captação a mercado.

O acórdão também diz que um banco de desenvolvimento deve atuar “prioritariamente” – porém sua determinação sugere que seja exclusivamente – quando há “falha de mercado”, entendida restritivamente como incapacidade de atores privados custearem projetos relevantes para a coletividade, com recursos próprios ou de fontes privadas.

O primeiro problema é a falta de base normativa. Não existe na legislação exigência de que bancos de fomento devem operar apenas se há “falha de mercado”. O segundo é que inexiste na literatura econômica relevante definição que o reduza à falta de condição de custear projetos meritórios por parte de empresas ou do mercado financeiro privado.

O terceiro é que o conceito é altamente indeterminado, constituindo parâmetro fluido para servir de critério de avaliação da regularidade da atuação do banco público.

Em um conceito mais restrito, há falha de mercado se a alocação de recursos resulta em perda líquida de bem estar social. Por exemplo, quando a atividade é intensiva em externalidades positivas, parte dos benefícios gerados não são capturáveis nas receitas do projeto, como é típico em investimentos em eficiência ambiental, infraestrutura e inovação, por exemplo. A questão não é se os agentes privados dispõem dos recursos, mas que investem e financiam menos do que o desejável para a sociedade porque esperam um retorno privado menor do que o social.

Noutro entendimento, mitigar a severidade da restrição de crédito também é uma forma de suprir uma falha de mercado. Mesmo para empresas maiores com acesso a recursos de terceiros, esse é limitado, em especialmente nos segmentos de longo prazo em moeda local, a taxas fixas.

Diversificar fontes de longo prazo influência positivamente as decisões de investimento. A restrição severa ao crédito de longo prazo faz parte dos bons projetos ser abortada, ainda que os controladores disponham de recursos próprios ou acesso a fontes de mercado de prazo mais curto. Tal restrição também induz um viés no investimento privado a favor de projetos com ciclo mais curto de maturação, menos capital intensivas, de tecnologias mais maduras e menos inovadoras, com menor potencial de apropriação de ganhos de escala e de aprendizado, redutores de custos a longo prazo. A existência de bancos públicos, operando sob sol e chuva, em si, reduz as externalidades negativas associadas à instabilidade e à propensão pró-cíclica das fontes privadas, que amplificam o boom e secam de forma generalizada na crise.

Numa interpretação mais ampla, o estado deve atuar para abrir novas fronteiras ou criar mercados e não só corrigir falhas dos existentes, usando instrumentos como compras públicas, políticas de crédito, recursos para P&D, políticas de comércio exterior etc.

No Brasil, são casos como da Embraer – que contou com o ITA, a Aeronáutica e, depois, o BNDES – e da “conquista do cerrado”, tornada possível por inovações da Embrapa. Nos países desenvolvidos é o caso do debate atual sobre do papel do estado na construção do “Green New Deal”, estruturando por meio dos instrumentos mencionados novas fronteiras de crescimento orientadas à busca de sustentabilidade ambiental, numa ação criadora que não cabe em conceitos restritivos de correção de falhas de mercado.

Cabe às políticas públicas, entre outras coisas, explicitarem suas estratégias, os conceitos envolvidos, seus objetivos e, depois, avaliar seu desempenho.

Por fim, toda empresa atua com um balanço entre dívidas e capital próprio. Os recursos próprios ou de seus sócios podem ser o bastante para financiar individualmente cada um de seus projetos. Mas isso restringiria o número de projetos que podem levar adiante.

É absurdo restringir a operação de um banco à existência de incapacidade financeira do tomador ou de seus controladores. Além de prejudicar o desempenho econômico do país, limita sua atuação aos clientes mais arriscados. É desejável ter clientes/projetos de baixo risco/mais rentáveis para viabilizar financeiramente a atuação em iniciativas mais arriscadas/intensivas em externalidades.

O projeto era meritório e de baixo risco. Havia ganhos para a sociedade e para o BNDES. Porém, talvez motivado por uma crítica do ministro Paulo Guedes em evento público em 10/5/2019, ainda que sem mencionar o nome da empresa, o TCU decidiu investigá-la. É o seu trabalho. Entretanto, ao não encontrar evidência de dano ou má conduta por parte do BNDES e de seus técnicos, o órgão de controle decidiu legislar sobre como um banco de fomento deve operar, valendo-se de profundo desconhecimento sobre tal tipo de instituição e de teorias econômica e de finanças.

A determinação genérica e sem base pode criar “jurisprudência” para acusar o BNDES e seus técnicos de terem cometido infrações quando estiverem fazendo apenas o que, em todo o mundo, se espera de um banco de desenvolvimento. Quem vai avaliar o custo para a sociedade desse excesso de ativismo das instâncias de controle?

*Marcelo Miterhof e Thiago Rabelo Pereira são economistas do BNDES. O artigo não reflete necessariamente a opinião do banco.

Por meio de nota, o TCU esclareceu o trâmite no tribunal. Confira a resposta na íntegra:

O Tribunal de Contas da União esclarece que os processos avaliados no órgão passam por diversas instâncias técnicas antes de serem apreciados em plenário, de forma transparente, aberta e colegiada.
No âmbito das unidades técnicas de fiscalização, cada processo passa por três instâncias opinativas: equipe de auditoria, diretor e secretário. As três manifestações constam dos autos dos processos. Essas manifestações apontam as possíveis irregularidades, além de analisar as justificativas dos gestores. O contraditório, obrigação constitucional, é rigorosamente observado e contribui para a democratização e legitimação das deliberações.

Concluída a instrução da unidade técnica, os processos são remetidos para o Ministério Público (obrigatoriamente no caso de contas e de atos de pessoal) para nova manifestação. A seguir, os autos são encaminhados ao ministro-relator sorteado, que lavrará parecer contendo as conclusões da unidade técnica, voto e acórdão, culminando em seguida na deliberação colegiada do Tribunal.
O rito processual no TCU é amplo, complexo e compartimentalizado, envolvendo uma gama diversificada de atores, procedimentos previstos nas normas internacionais de auditoria e no regimento interno do Tribunal e, ao final a decisão colegiada, o que revela o caráter técnico e imparcial dos trabalhos realizados nessa casa.

Todas as decisões do TCU são passíveis de recurso, caso a unidade jurisdicionada não concorde com as conclusões, com vistas a conferir maior segurança jurídica ao gestor.

Tribunal de Contas da União.