Em meio à pandemia do novo coronavírus, o governo do presidente Jair Bolsonaro se tornou recordista na edição de medidas provisórias (MPs) desde o início dos anos 2000, quando as atuais regras para edição e tramitação desse tipo de norma entraram em vigor. De 1º de janeiro a 10 de agosto de 2020 foram publicadas 78 MPs.

O Congresso em Foco levantou que o número de medidas provisórias editadas em 2020 já supera o número anual de MPs publicadas nos governos Lula, Dilma e Temer. Se persistir nesse ritmo, Bolsonaro pode bater o recorde anual de MPs registrado no segundo governo FHC, quando houve uma corrida pela reedição de medidas antes da mudança da regra aplicada a esse tipo de norma.

Questionado sobre os números, o líder do governo no Senado, Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE), disse que situações excepcionais exigem respostas rápidas e efetivas das autoridades públicas. Ele frisou que a medida provisória é um instrumento previsto pela Constituição Federal para uso pelo presidente da República em casos de relevância e urgência e afirmou que o estado de calamidade pública é um desses casos.

“Para se ter uma ideia, em 2019, o presidente Bolsonaro editou 46 Medidas Provisórias, número inferior à média dos anos anteriores, o que afasta a hipótese de uso indiscriminado desse instrumento”, disse o líder. A reportagem apontou que foram editadas 48 MPs no primeiro ano de governo, duas a mais que o total apontado pela liderança do governo. O número é referendado por levantamento do Senado Federal. Em comparação com os governos anteriores, observa-se que o volume anual subiu a partir de 2016, com o impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff.

O Palácio do Planalto também foi procurado para comentar os dados, mas até o fechamento desta reportagem não havia enviado resposta.

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Devido à força de lei conferida às medidas provisórias, que passam a valer imediatamente a partir da publicação no Diário Oficial da União (DOU), o presidente optou pelo uso desse instrumento normativo para combater os efeitos da crise decorrente da covid-19. Do total de MPs publicadas este ano, 63 (ou 80,7%) destinam-se a esse fim. São medidas que liberam crédito extraordinário, destinam linhas de crédito, criam programas trabalhistas e concedem auxílio a setores específicos.

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Medidas provisórias são normas com força de lei editadas pelo presidente da República em situações de relevância e urgência. Para serem definitivamente convertidas em lei elas precisam da apreciação das duas Casas do Congresso Nacional, que pode fazer alterações. Caso não sejam analisadas no prazo de 120 dias, perdem o validade, ou “caducam”, como se diz no jargão legislativo. Elas trancam a pauta de votações da Casa em que estiver passados 45 dias sem apreciação.

Para o cientista político André Felipe Rosa, a profusão de MPs no corrente ano tem mais relação com a inabilidade política do presidente Bolsonaro do que com os requisitos de relevância e urgência. “Como as medidas provisórias têm o poder de pautar o Congresso, ou seja, elas trancam a pauta a partir dos 45 dias, é uma forma do governo conseguir ter um poder de agenda sobre o Legislativo”, diz ele.

André Felipe avalia que o uso desse instrumento por Bolsonaro não é inovador, mas dada a relação espinhosa do Executivo com o Legislativo, a tramitação mais ágil das MPs ajuda a evitar o desgaste de uma articulação mal-sucedida. “Não é um instrumento inovador. No presidencialismo no Brasil, o presidente tem superpoderes, ele é quase um super-herói. Não mudou muito. Na verdade, é a carta que Bolsonaro tem no momento”, pondera André Felipe. Ele frisa que a tramitação de projetos de lei é mais longa e não garante ao presidente o mesmo poder de agenda das medidas provisórias.

MPs de enfrentamento à pandemia

Das 63 medidas provisórias direcionadas ao combate da covid-19, a maior parte (31) libera recursos em favor de diferentes pastas. No caso dessas medidas, há um entendimento de que não é necessária aprovação da MP, pois o benefício já foi pago. Foi o caso da MP 935/2020, que liberou R$ 51,6 bilhões ao Ministério da Economia para execução do Benefício Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda e não chegou a ser votada pela Câmara e pelo Senado. Os repasses totalizam R$ 275,9 bilhões para ministérios, estados e municípios, empresas e cidadãos.

A primeira medida de enfrentamento ao coronavírus foi editada ainda no início de fevereiro (MP 921/2020), destinando R$ 11,3 milhões ao Ministério da Defesa para resgate de 34 brasileiros em Wuhan, na China, transportados em dois aviões da Força Aérea Brasileira (FAB). No Brasil, os resgatados permaneceram em quarentena por 18 dias na Base Aérea de Anápolis (GO).

Além da liberação de crédito extraordinário, outros exemplos de MPs relacionadas à pandemia de coronavírus incluem a criação de programas para manutenção de empregos durante a crise, por meio de linhas de crédito para empresas, como a MP 944, e medidas emergenciais voltadas a setores mais afetados pelas medidas de distanciamento social, como turismo e cultura, objeto da MP 948.

Recentemente, perderam a validade sem serem votadas pelo Congresso a MP 946, que permitia ao trabalhador sacar até R$ 1.045 (um salário mínimo) do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) em razão da pandemia, e a MP 950, que tratava de medidas emergenciais ao setor elétrico. Por orientação da equipe econômica, governistas e aliados trabalharam contra a aprovação das duas últimas medidas, por entender que as alterações feitas pelos respectivos relatores desconfiguravam as medidas. O líder do governo na Câmara, Vitor Hugo (PSL-GO), alegou que os efeitos das medidas já teriam sido cumpridos e não era necessária sua aprovação. A situação, no entanto, pode gerar insegurança jurídica, pois quando uma medida perde a validade, o Congresso tem até 60 dias para editar um decreto que discipline os efeitos gerados durante a vigência do texto.

Além disso, a MP 979, que dava poder ao ministro da Educação para nomear reitores de instituições federais de ensino durante a pandemia, foi devolvida pelo presidente do Senado. Segundo levantamento do Instituto Legislativo Brasileiro junto à Mesa do Senado Federal, foi a quarta devolução desde a redemocratização.

Herdeiras dos decretos-leis, que permitiam ao presidente legislar sobre qualquer assunto, as medidas provisórias eram utilizadas de modo menos regulado nos primeiros anos da Nova República. Elas podiam ser reeditadas indefinidamente caso o Congresso não se pronunciasse sobre elas. Com isso, nunca perdiam a validade.

Uma reforma nessa configuração foi concluída em 2001, através da emenda constitucional nº 32, que estipulou o prazo de quatro meses para o Congresso aprovar medidas provisórias e impediu a reedição de MPs tratando do mesmo assunto na mesma sessão legislativa, ou seja, no mesmo ano. Em 2001, FHC editou um recorde de MPs na tentativa de driblar a nova regra.

A atual numeração foi instituída em setembro de 2001. Quase dez anos depois, deve ser editada a milésima medida provisória. A última publicada, de número 995, facilita a venda de ativos da Caixa Econômica Federal até o final de 2021. Trata-se de um primeiro passo para o desinvestimento de ativos do banco público. Seja em que governo for, a oposição acusa o presidente da vez de editar medidas sem atender aos requisitos de relevância e urgência, apenas para tratar de mudanças que possam ter vigência imediata.

Rito especial

Com o estado de calamidade pública e a suspensão das sessões presenciais, o Congresso adotou o sistema de deliberação remota (SDR), válido para as sessões dos Plenários da Câmara e do Senado. Como as reuniões das comissões não estão ocorrendo, as mesas do Senado e da Câmara assinaram um ato conjunto que muda o rito de análise das medidas provisórias, com o objetivo de simplificar sua tramitação.

A principal mudança é que esses textos podem ser votados diretamente pelos plenários do Senado e da Câmara, sem a necessidade de passar por uma comissão mista, como prevê a Constituição. Esse entendimento tem o aval do Supremo Tribunal Federal (STF) e vem sido adotado desde abril.

Mesmo com o rito excepcional estipulado para o período de calamidade pública, o Senado Federal se queixa do curto espaço para análise das medidas provisórias. A tramitação começa pela Câmara, que às vezes deixa a votação para a última semana e entrega a medida ao Senado a poucos dias da perda de validade.

Essa entrega “em cima da hora” acaba impedindo que os senadores façam alterações, já que não há tempo hábil para que o texto volte para a Câmara analisar eventuais mudanças feitas pelo Senado. Senadores têm referendado os relatórios aprovados por deputados, ficando marcados como Casa carimbadora. “A medida provisória vem ao Senado Federal já sem prazo para inovação legislativa sem que ocorra o prejuízo da caducidade da medida”, reclamou o senador Marcos Rogério (DEM-RO) em sessão na semana passada.