Com janela curta e obstáculos como o calendário eleitoral e a falta de consenso, as principais reformas estruturantes capitaneadas pelo governo e pela ala liberal do Congresso dificilmente terão tempo hábil para avançar em 2020. Conforme apontado pelo Farol Político, serviço exclusivo para assinantes do Congresso em Foco Premium, reformas legislativas de peso que no início do ano pareciam possíveis, apesar de não serem fáceis, hoje são improváveis. A avaliação foi destacada na edição 31 do Farol, lançada em 24 de julho, que fez um balanço do status das principais propostas da agenda econômica.

Para serem aprovadas ainda este ano, essas proposições precisarão ser votadas em tempo recorde. Segundo levantamento da consultoria Metapolítica, propostas de emenda à Constituição (PECs) de iniciativa do Poder Executivo demoram 246 dias para serem aprovadas pelas duas Casas. O número é uma mediana calculada com dados que vão de 1995, no início do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), até 2019, primeiro ano do governo Jair Bolsonaro.

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Reprodução da primeira página da edição 31 do Farol, que já destacava cenário improvável para votação das reformas em 2020

Ciente do prazo de pouco mais de três meses disponível até o encerramento do ano legislativo, a cúpula do Congresso tenta viabilizar, pelo menos, as votações do Pacto Federativo (PEC 188/2019), que está no Senado, e da reforma administrativa (PEC 32/2020), na Câmara. As duas são de iniciativa do governo, porém apenas a segunda conta formalmente com a autoria do Executivo, pois, por acordo com senadores, o Pacto Federativo foi apresentado por líderes partidários para começar a tramitar pelo Senado.

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O mais curto intervalo para aprovação de uma PEC de autoria do presidente da República foi verificado em 2007, na votação da proposta do ex-presidente Lula que aumentou a entrega de recursos pela União ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Foram pouco mais de quatro meses de tramitação no total. No outro extremo, a mudança constitucional que levou mais tempo para tramitar foi a reforma da Previdência do governo FHC, que foi aprovada mais de três anos e meio depois de ser apresentada pelo presidente.

Depois de meses de indefinição, no início de setembro, o presidente Bolsonaro apresentou uma proposta para reestruturar as carreiras públicas. Apesar de desidratada e incompleta, a PEC 32/20 enfrenta bastante resistência de partidos da esquerda e é contestada pelo funcionalismo. Para fins de comparação, a reforma administrativa do governo tucano, proposta em 1995, só foi convertida em emenda constitucional em 1998.

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Principais obstáculos

Além do calendário eleitoral, que já começou a interferir nos trabalhos do Congresso com as convenções partidárias, as reformas enfrentarão outros obstáculos. Matéria-chave para o encerramento do ano legislativo, a votação da Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2021 deverá assumir protagonismo e dominar boa parte da pauta neste final de ano, explica o cientista político e diretor da Metapolítica Consultoria, Jorge R. Mizael.

“Tem desgaste operacional e de articulação política muito expressivo em matérias orçamentárias, então isso vai ocupar muitas agendas nesse espaço de tempo”, disse o cientista político. “São três meses cravados com muitos obstáculos pelo caminho.”

Para o economista André Sathler, um dos produtores do Farol Político, as articulações em torno do orçamento do próximo ano não serão tarefa simples, dado que o relator indicou intenção de incluir no texto um novo programa social. “Só a discussão do orçamento já vai ser um debate grande”, ponderou Sathler.

Outro empecilho é a paralisia das comissões permanentes, que impede o debate aprofundado de matérias e seu rito de tramitação normal. No início da pandemia, os presidentes da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), e do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP), se comprometeram a pautar em Plenário apenas as matérias consensuais. Na ausência das comissões, o poder de agenda dos presidentes das duas Casas fica sobressaltado, sendo uma experiência inédita no Parlamento brasileiro.

“O sistema de deliberação remota foi muito bem por um lado ao impedir de parar o funcionamento das Casas, mas efetivamente ele concentrou poder nas mãos dos presidentes das Mesas e dos líderes. Muitos deputados estão insatisfeitos com essa concentração de poder e acho que isso também atrapalha”, disse Sathler.

O aval para funcionamento dos colegiados na Câmara depende da aprovação de uma resolução pelo Plenário. A decisão se arrasta há duas semanas, devido à falta de consenso entre os líderes partidários. No Senado, não há necessidade de instalação das comissões, pois elas seguem este ano a composição de 2019, mas senadores devem avaliar a retomada das atividades a partir da semana que vem, quando dois colegiados serão reunidos presencialmente para sabatina de autoridades.

No caso da reforma administrativa, a tramitação deve ser iniciada pela Câmara, conforme estipulado pela Constituição. A proposta tem um longo rito pela frente: precisa ser analisada inicialmente pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), para depois tramitar em uma comissão especial e, por fim, passar pelo Plenário, de onde segue ao Senado. São necessários 308 votos na Câmara e 49 no Senado, em duas votações em cada Casa.

Para o diretor da Metapolítica, o presidente da Câmara dispõe do poder de pauta e já deu mostras de que é possível dispensar a tramitação ordinária para propostas de consenso. É caso de três PECs aprovadas com grande rapidez durante a pandemia: a que separa o orçamento geral da União do orçamento de combate à covid-19 (orçamento de guerra), a do adiamento das eleições municipais e a que torna o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb) permanente.

O que pode avançar

Algum sucesso na agenda reformista em 2020 pode ocorrer, mas não deverá ser de grande extensão, avalia o economista André Sathler. Ele cita a autonomia do Banco Central, em discussão na Câmara, e o novo marco legal do gás, que está no Senado. Por outro lado, ele não acredita que mudanças constitucionais terão sucesso.

“Na minha visão, não passa PEC nenhuma daqui até o fim do ano”, pontuou. Sathler entende que os embates entre Bolsonaro e o ministro da Economia, Paulo Guedes, sobre o aumento dos gastos públicos deverão perdurar por algum tempo. “Não é nem falta de empenho, eu diria que é uma falta de definição de rumo.”

Por sua vez, o cientista político Jorge Mizael avalia que propostas que contam com um tempo de maturação maior têm mais chances de prosperar, das quais são exemplo a PEC 438/2018, que muda a chamada “regra de ouro”,  do deputado Pedro Paulo (DEM-RJ), e a PEC 186/2019, também conhecida como PEC Emergencial, que estabelece gatilhos para controlar gastos públicos.

Mizael também vê espaço para avanço da PEC do Pacto Federativo, relatada pelo senador Márcio Bittar (MDB-AC). No caso das propostas da reforma tributária da Câmara (PEC 45/2019) e do Senado (PEC 110/2019), que estão sendo analisadas em conjunto por uma comissão mista de deputados e senadores, o líder do governo na Câmara, Ricardo Barros (PP-PR), disse ao Congresso em Foco que o Poder Executivo tem como meta aprovar a reforma tributária na Câmara até o próximo dia 15 de outubro.

A depender das articulações dos presidentes Maia e Davi, há, segundo Mizael, possibilidade de prosperar uma mudança constitucional para permitir a recondução dos dois às presidências da Câmara e do Senado, respectivamente. Na avaliação do cientista político, no discurso de posse proferido na semana passada, o novo presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), ministro Luiz Fux, mandou um sinal ao Congresso ao afirmar que os poderes são autônomos para definir suas organizações internas. “Eu considero que ele deu uma dica: se vocês quiserem, assumam o ônus do debate público de alterar a Constituição”, ponderou o cientista político.

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