Desenho institucional pós-coronavírus

 Antônio Augusto de Queiroz* e Luiz Alberto dos Santos**

Pelo menos três mudanças tendem a ganhar impulso no Brasil em decorrência da agenda ultraliberal e do estilo confrontador e autoritário do governo Bolsonaro, que já vinha inquietando setores da sociedade, mas que a crise do coronavírus revelou de corpo inteiro. O presidente Bolsonaro, nesses 16 meses de mandato, se revelou, em grande medida, inepto e inadequado para o exercício das funções que o cargo lhe reserva. E isso trouxe de volta uma discussão que sempre é recorrente em momentos de crise no País, a mudança do sistema de governo, e duas outras que não estavam em cogitação.

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As três mudanças, que seriam promovidas mediante Emenda à Constituição Federal, por ordem de perspectiva de implementação, consistiriam: 1) na adoção do semi presidencialismo; 2) no fortalecimento da federação e 3) na recuperação do papel do Estado na proteção e no provimento de serviços públicos aos brasileiros.

A primeira mudança, conforme já mencionado, seria a revisão do nosso presidencialismo, no qual o presidente da República exerce (ou deveria exercer) simultaneamente três funções: a de chefe de Governo, chefe de Estado e líder da Nação.

Como sabemos, na função de chefe de Governo, o presidente dispõe de atribuições e poderes para exercer a chefia e a direção superior da administração federal: sancionar, promulgar e fazer publicar as leis; expedir os decretos e regulamentos; e enviar ao Congresso Nacional as peças orçamentárias e demais proposições legislativas sobre a organização e o funcionamento do governo, bem como sobre políticas públicas, entre outras.

Já na função de chefe de Estado, o presidente dispõe de atribuições e poderes para manter relações com outros Estados estrangeiros e acreditar suas representações diplomáticas; declarar guerra, no caso de agressão estrangeira; exercer a função de comandante e chefe das Forças Armadas; permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional, entre outras.

Na condição de líder da Nação, as funções do Presidente da República são mais simbólicas e devem se pautar pela pedagogia do exemplo. Consistem na responsabilidade de obedecer e defender a Constituição Federal, manter a ordem interna e a paz social entre brasileiros; defender a soberania nacional; zelar pela defesa do Estado Democrático de Direito; cumprir a liturgia do cargo e dar exemplo de decência, ética e compostura. O papel de líder impõe a ele, ainda, o dever de transmitir tranquilidade e segurança à sociedade, ou seja, a sensação de que ele será capaz de tomar decisões tempestivas, sensatas e adequadas à natureza e complexidade dos problemas. E que estará presente e solidário com os cidadãos em situações de crise, pensando no bem comum, acima de tudo.

A ideia da adoção do semi presidencialismo implicaria em rever essa combinação de funções e colocar em seu lugar um modelo que não concentre tantos poderes em uma única pessoa. Nessa perspectiva, seria adotado no Brasil um sistema de Governo semelhante ao que é praticado na França e Portugal, países nos quais as funções de chefe de Estado caberiam ao presidente da República, e a de chefe de Governo caberia a um gabinete, liderado por um primeiro-ministro.

Esse sistema de governo semi presidencialista, também conhecido como misto, possui três características: a) o presidente é eleito  por toda a população; b) o presidente possui grandes poderes, como o de dissolver o Parlamento; e c) o primeiro-ministro e seu gabinete possuem poderes executivos, mas a investidura e permanência no cargo dependem da confiança do Parlamento.

Com isto se evitaria, para o futuro, o risco de se eleger de novo um presidente sem preparo nem postura para o exercício concentrado de tantos poderes, que pudesse criar toda ordem de constrangimento ao país, no plano externo, e à população, no plano interno, como tem acontecido atualmente.

A adoção do semi presidencialismo é um tema complexo, do ponto de vista da sua engenharia constitucional. Há propostas em curso no Congresso Nacional, tanto para permitir a adoção desse modelo “misto”, como para substituir o presidencialismo pelo parlamentarismo. Contudo, a validade dessa mudança por via de emenda à Constituição poderia ser tida como ofensiva às cláusulas pétreas, por ferir o princípio da separação dos Poderes, que é protegido de emenda pelo art. 60, § 4º, III da Carta Magna. Mas a única ação em curso no STF contra a tramitação de propostas para alterar o sistema de Governo, o Mandado de Segurança nº 22.972, foi definitivamente arquivada em junho de 2018, em face da desistência do único de seus autores que ainda estava no exercício do mandato parlamentar, o Deputado Arlindo Chinaglia (PT-SP). Tramitam, atualmente, no Senado, as PECs 32, de 2015, do Senador Fernando Collor e 217, de 2019, do Senador José Serra e, na Câmara, as PECs 20, de 1995, do ex-deputado Eduardo Jorge, 2045, de 2016, do deputado Beto Rosado, e 178, de 2019, do deputado Giovanni Cherini. Assim, até que haja impugnação por meio de autor legitimado, as Casas poderão debater essas propostas, que, com diferentes conteúdos, adotam como tese a necessidade de atribuir-se a um primeiro-ministro ou ministro-coordenador, papeis hoje atribuídos ao presidente da República.

Parte desse debate, na verdade, já ocorreu, na medida em que o Congresso aprovou o “orçamento impositivo”, na forma das EC 86/2015 e 100/2019, que tornaram obrigatória a execução da programação orçamentária, reduzindo a prerrogativa do Executivo de acatar ou não as propostas dos Parlamentares no tocante ao gasto público. Assim como ocorreu em outros sistemas presidencialistas, a sua aprovação decorreu da excessiva dependência dos parlamentares em relação ao chefe do Executivo e seus ministros da área econômica, e do uso e abuso desse poder como instrumento de barganha no “mercado” político para impor ao Legislativo a pauta do Executivo.

A segunda mudança consistiria no fortalecimento da Federação, transferindo para estados e Municípios não apenas recursos e encargos, mas também competências para legislar e executar políticas públicas de interesse direto da população, bem como capacidade tributária.

A crise do coronavírus deixou evidente que os estados e municípios se mostraram mais responsáveis, comprometidos e ágeis na adoção de medidas, porém dependentes do Governo Federal, tanto em termos de legislação, quanto em matéria financeira.

A possibilidade dessa mudança decorre, também, da dependência do funcionamento dos entes federativos em relação ao perfil do presidente da República, no que se refere ao relacionamento entre esse dirigente e os governadores, num contexto de forte fragmentação político-partidária.

A necessidade, em sentido oposto, de fortalecimento do federalismo cooperativo, como resultante da redemocratização pós-1988, e das responsabilidades dos governos subnacionais na execução de políticas nas áreas de saúde, educação, assistência social e segurança pública, em especial, reclama um desenho institucional e um sistema de financiamento que permita a esses  entes exercerem protagonismo cada vez maior, cabendo ao Governo Central um papel de orientação e direcionamento, a partir de planos de desenvolvimento nacional e políticas setoriais. A cooperação, no plano federativo, não se coaduna com posições de confronto ou antagonismo. Como diz o ditado, quando elefantes brigam, quem sofre é a grama: o conflito entre o Executivo Federal e os governos estaduais somente pode ter um resultado, que é o desperdício de recursos e o agravamento das desigualdades sociais e econômicas, como bem apontam Abrucio e outros em artigo publicado no Estadão, em 12 de abril de 2020.

A terceira mudança, a mais difícil e talvez menos provável delas, seria o restabelecimento do Estado de bem-estar social, com a revisão das alterações constitucionais e medidas restritivas adotadas sob a inspiração neoliberal e fiscalista visando a redução do Estado e dos direitos assegurados aos cidadãos, e o controle de gastos públicos, que reduziram a capacidade de prestação de serviços pela Administração Pública. Entre essas alterações, destacam-se a EC 95/2015, que fixou o teto de gasto, a vigorar até 2036, a própria “regra de outro”, prevista na Carta de 1988, mas cuja implementação só se mostrou crítica a partir de 2015, com a ocorrência de déficits primários, e outros mecanismo de limitação do gasto social, decorrentes da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei de Diretrizes Orçamentárias, cada vez mais orientadas para o engessamento da despesa com direitos e benefícios e na flexibilização de vinculações orçamentárias, embora pouco preocupadas com o elevado volume de gastos tributários e benefícios fiscais.

No entanto, a crise do coronavírus trouxe à lume um protagonismo estatal como há muito não se via: mesmo os regimes de orientação neoliberal e conservador, como nos EUA de Donald Trump e o Reino Unido de Boris Johnson, tiveram que reconhecer que, sem a intervenção estatal para proteger empregos e assegurar a renda dos cidadãos, e sem a provisão de serviços públicos, seja na saúde, segurança ou pesquisa científica, a tragédia seria muito mais grave. Na França, Emmanuel Macron foi obrigado a reconhecer que a crise é um “evento existencial para a humanidade”, que mudará a natureza da globalização – e o aumento da desigualdade por ela provocado – e a própria estrutura do capitalismo internacional e do “hiper financismo”.

Esse movimento pode levar à recuperação na confiança nos Governos, que atingiu níveis muito baixos após a Crise do Subprime de 2008, quando os governos agiram, sobretudo, para socorrer o sistema financeiro. Agora, ao agir para socorrer os mais vulneráveis, os governantes, especialmente no nível estadual, recuperaram níveis de popularidade e aprovação há muito perdidos. E, como aponta Yuval Noah Harari, a pandemia colocou em destaque a necessidade de uma cooperação internacional como nunca se viu, e a necessidade de uma solidariedade ampliada entre países para que os efeitos da crise sejam mitigados e novas crises sejam prevenidas.

O reconhecimento de que o Estado não apenas é o garantidor de direitos, mas o único ente capaz de ser responsabilizado e cobrado em situações de crise, e de reunir meios e condições para socorrer os cidadãos, assegurar a ordem e prover bens públicos em grande escala, permite que se retome o debate sobre a natureza do gasto público, do financiamento do Estado e sobre a necessidade de um quadro de servidores públicos fortalecido, respeitado e condignamente remunerado, como instrumento que é da própria ação estatal. Ao fim e ao cabo, a “mão invisível” do mercado tem se mostrado, de fato, “invisível”…

As três ideias (semi presidencialismo, fortalecimento da federação e recuperação do Estado de Bem-Estar Social) vão ganhar força na sociedade e no Parlamento, mas a primeira delas é que poderá ter mais apelo neste momento. A segunda será inevitável, embora não aconteça na dimensão necessária, e a terceira, a mais importante para esse período de recuperação nos pós-coronavírus, vai ser a mais difícil, dada a resistência do mercado e das institucionais multilaterais alinhadas com o sistema financeiro, e a atual crise fiscal e econômica por que passa o Brasil, que impõe limites à ampliação do gasto público.

Mas as chances estão dadas. Enquanto bancos e financeiras apelam ao Governo para obter benefícios e favores, como a PEC de Emergência, que permite ao Banco Central comprar títulos privados no mercado secundário, empresas do setor produtivo clamam por linhas de crédito para poder suportar a queda nas suas atividades, honrar suas obrigações com os seus empregados, e os próprios cidadãos passam a reclamar programas universais de renda básica. O individualismo que foi, até aqui, a marca da ideologia neoliberal, a crença cega no mercado como capaz de promover desenvolvimento e gerar riqueza, sairão da crise enfraquecidos. E, como destaca editorial do Financial Times, uma das “Bíblias” do capitalismo mundial, uma das consequências da crise da Covid-19 pode ser o redesenho das relações entre as empresas e a sociedade, e um papel maior para o Estado, podendo levar a um “novo contrato social” entre empresas, governo e sociedade, com maior responsabilidade social para aquelas, como forma de reciprocidade ao socorro por elas recebido do Estado.

É a hora dos verdadeiros homens de Estado assumirem o protagonismo na defesa de políticas duradouras, como ocorreu na década de 1930, com a criação do Estado de Bem Estar Social, após a Grande Depressão, que permitam ao Brasil retomar os rumos da Carta de 1988, no sentido da construção de um sociedade livre, justa e solidária, como define o seu art. 3º.

 *Antônio Augusto de Queiroz é jornalista, consultor e analista político, diretor licenciado do Diap e sócio-diretor das empresas “Queiroz Assessoria em Relações Institucionais e Governamentais” e “Diálogo Institucional Assessoria e Análise de Políticas Públicas”. E-mail: toninho@diap.org.br

**Luiz Alberto dos Santos é Advogado e consultor legislativo
do Senado Federal. É professor da Ebape-FGV e da Enap. Ex-subchefe da Casa Civil da Presidência da República.

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