A carta de Ricardo Ferraço (PMDB-ES) é mais um ingrediente da reação de unidades da Federação contra o Projeto de Resolução do Senado 72/2010, que impacta a negativamente a economia de diversos estados a partir da unificação da alíquota do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços cobrada de produtos importados.
Confira a íntegra da carta:
“Excelentíssima Senhora
DILMA ROUSSEFF
Presidenta da República Federativa do Brasil
Brasília – DF
Senhora Presidenta, Novamente me reporto a Vossa Excelência para registrar minha posição em relação ao PRS 72/2010, de autoria do senador Romero Jucá. O projeto estabelece a redução das alíquotas interestaduais do ICMS nas importações, com a finalidade de eliminar o espaço de atuação dos estados na concessão de incentivos para promoção do desenvolvimento regional.
Na condição de representante do Estado do Espírito Santo e de relator da matéria na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado Federal, dediquei-me, nos últimos meses, ao estudo e compreensão das causas que cercam a edição do citado projeto de resolução. Uma vez que meu estado de origem é diretamente afetado com a medida, ouvi economistas e juristas graduados, empresários e entidades de classe de diversos ramos de atividade, autoridades estaduais e municipais, e representantes governamentais, entre os quais os Srs. ministro da Fazenda, Guido Mantega, e respectivo secretário executivo, Nelson Barbosa.
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O PRS 72/2010 se enquadra na proposta de reforma tributária do governo federal. Sua discussão se dá num período em que outras iniciativas sinalizam alterações no atual equilíbrio federativo, como o novo critério de rateio do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e a divisão dos royalties e outras compensações financeiras do petróleo.
PublicidadeO argumento central da proposição é de que a produção doméstica apresenta desvantagens competitivas em relação aos produtos importados pelos estados incentivadores e que o fim de tais incentivos contribuiria para reduzir importações e, consequentemente, para favorecer os produtores locais e a geração de empregos no Brasil. Os incentivos também seriam responsáveis pela perda de receitas tributárias do ICMS e pela redução de recursos para financiar políticas sociais e investimentos públicos nos estados.
O primeiro equívoco, Vossa Excelência, encontra-se na crença de que tais incentivos promovem o aumento das importações. Está comprovado que esse aumento é quase integralmente explicado pela atual taxa de câmbio e pela elevação da renda doméstica. Na prática, os incentivos cumprem o papel de compensar desvantagens logísticas nas estruturas portuárias dos estados. Eles também ajudam a aliviar a sobrecarga nas estruturas dos grandes portos, para os quais convergiria, naturalmente, a maior parte das importações brasileiras, caso não houvesse tais incentivos.
Um segundo equívoco é acreditar que essas importações concorrem com a produção nacional, desmobilizando-a, inclusive quanto à geração de empregos. É preciso considerar que os bens intermediários e de capital têm representado a maior parcela da pauta das importações brasileiras – 82,3% em 2011. Nem é preciso dizer que a importação de tais bens alimenta a indústria brasileira e movimenta a nossa economia. Quanto às importações de bens de consumo, boa parte é respaldada em acordos de comércio do Brasil, relativos, especialmente, ao setor automotivo.
Se a renda brasileira continuar aumentando, como esperamos e desejamos, e se for acompanhada da persistente valorização cambial, certamente continuaremos a ver nossas importações crescendo. O PRS 72/2010 em pouco ou nada contribuirá para estimular a indústria nacional, e até poderá gerar perda de competitividade no nível agregado da economia, por conta do aumento dos custos de alguns segmentos industriais.
O que, em última instância, retira empregos do Brasil são dificuldades impostas aos produtores – desvantagens logísticas, carga tributária elevada, entre outros custos de produção –, que comprometem sua capacidade de competir nos mercados interno e externo. As importações são importantes para estimular a competitividade e não constituem um mal em si.
Apenas para ilustrar, em 2011 somente o Estado de São Paulo importou US$ 82 bilhões, mais do que o conjunto dos dez estados considerados incentivadores pelo estudo da FIESP (SC, PR, ES, MS, GO, TO, SE, AL, PE e MA), que importaram US$ 67 bilhões no mesmo ano.
Um terceiro equívoco cometido pelos defensores do PRS 72/2010 diz repeito à crença de que incentivos à importação reduzem a arrecadação estadual e, consequentemente, o espaço para realizar políticas públicas. Os incentivos são mecanismos largamente utilizados em diversos países, inclusive o Brasil, para promover o desenvolvimento de vantagens comparativas dinâmicas, a inovação tecnológica e o desenvolvimento regional. Incentivos nessas áreas são, inclusive, reconhecidos no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC).
O governo federal, no uso de suas prerrogativas, também lança mão de incentivos fiscais, tributários e creditícios, explícitos no orçamento público ou implícitos, para promover o desenvolvimento do Brasil e suas regiões. Um exemplo emblemático foi a instituição do REPENEC (Lei 12.249/2010, regulamentada pelo Decreto 7.320/2010), que concede incentivos “para o desenvolvimento de projetos para implantação de obras de infraestrutura nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, nos setores petroquímico, de refino de petróleo e de produção de amônia e ureia a partir do gás natural, para incorporação ao seu ativo imobilizado”. A redução a zero da alíquota do imposto de importação dentro desse regime consta do rol dos incentivos concedidos.
Estudo recente da Fundação Getúlio Vargas, por demanda da Federação das Indústrias do Estado de Goiás (FIEG), comprova que um conjunto de projetos incentivados em todo Brasil foi responsável por maior geração de renda, empregos e, por decorrência, arrecadação tributária. Também houve melhora acentuada no IDH dessas regiões e o transbordamento desses ganhos para outras localidades. Ou seja, os incentivos são mecanismos comprovadamente efetivos de promoção do desenvolvimento e de redução das desigualdades regionais, evidência marcante da melhoria da sociedade brasileira desde o início dos anos 2000.
Assim, ao contrário da ideia comum de que os incentivos só seriam favoráveis aos estados que os concedem, o estudo da FGV mostra que deles resultam efeitos indiretos que beneficiam toda a economia nacional. Isso porque outros estados também participam da cadeia produtiva da implantação e operação dos empreendimentos incentivados. Isso inclui o fornecimento de máquinas, material de construção, peças, insumos e serviços (impacto indireto) e também a produção dos bens e serviços consumidos pelos funcionários e suas famílias, com a renda derivada da operação do empreendimento (impacto induzido ou efeito-renda).
Há que se levar em conta, ainda, os dados divulgados pelo IBGE quando da retropolação das Contas Regionais (1995 a 2007). Tais dados comprovam que os incentivos de ICMS contribuíram decisivamente para o aumento da atividade industrial em estados de regiões menos favorecidas economicamente. Os oito estados mais industrializados do País (SP, MG, RS, PR, RJ, SC, BA e AM) perderam participação na indústria de transformação nacional no período, com redução de 88,7% (1995) para 87,2% (2007). Os estados de SP e RS perderam, respectivamente, 4,3 pp e 1,6 pp de participação, que foi redistribuída entre os outros estados líderes da indústria nacional, além de Goiás, Espírito Santo e Pará. De acordo com o IBGE, “este processo foi impulsionado por investimentos regionais ou mesmo pela guerra fiscal, ou ainda pela procura de mão-de-obra mais barata em outras unidades da federação”.
Conforme apontado pelo IBGE, essa descentralização econômica alterou a distribuição do PIB: os oito maiores estados (SP, RJ, MG, RS, PR, BA, SC e DF), que concentravam 81,5% do PIB em 1995, passaram a concentram 78,7% do PIB em 2007, com uma queda de 2,8 pp de participação. Nesse período, a participação do grupo dos 19 outros estados passou de 18,5% para 21,3% do PIB.
Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal, instituída em 2000, estabelece os parâmetros de gestão fiscal a serem alcançados pela União, estados e municípios. Com o crescimento da renda e a desconcentração do crescimento brasileiro nos anos recentes, tem sido patente a melhoria das contas públicas nas unidades da federação brasileira e a sua importante contribuição para alcance das metas de superávit primário e da disciplina fiscal.
Isso é verdade, por exemplo, para o Espírito Santo, Estado que represento. Entre 2003 e 2004, realizamos um juste fiscal e patrimonial de grande envergadura, contando com o apoio e o sacrifício dos capixabas. A partir de então, com muito rigor e disciplina asseguramos a elevação gradual da capacidade de investimento com recursos próprios para 16% da Receita Corrente Líquida, um índice elevadíssimo para os padrões brasileiros. Mas o Espírito Santo também é um dos estados que recebem o menor volume de transferências voluntárias da União. Nossa infraestrutura federal encontra-se precária e em clara desvantagem frente aos demais estados, inclusive os de menor desenvolvimento.
Agora, estamos diante das ameaças representadas pelo PRS 72/2010 ao sistema estadual de financiamento às importações, denominado Fundo de Desenvolvimento das Atividades Portuárias (FUNDAP). Esse sistema foi criado por lei estadual em 1970, como forma de superar a grave crise econômica e fiscal gerada pela erradicação de mais da metade da lavoura cafeeira capixaba, à época a principal atividade econômica regional. Com a perda repentina de um terço da economia do Estado, o FUNDAP se constituiu em importante ferramenta de fomento à diversificação econômica estadual e possibilitou a consolidação de ampla rede de operadores de comércio exterior, sobretudo depois da abertura da economia brasileira, no início da década de 1990.
A eliminação do FUNDAP, Vossa Excelência, representará uma perda de grandes proporções para os capixabas, impossível de se compensar. O orçamento estadual sofreria um corte de R$ 360 milhões, em valores de 2011. E há outros fatores a considerar: a redução na base de arrecadação de outros itens, como o ICMS sobre transporte interestadual; o desenquadramento dos demais Poderes (Legislativo e Judiciário) na LRF, com as consequências previsíveis deste fato; e o comprometimento dos limites operacionais de crédito do Banco Estadual de Desenvolvimento – BANDES. O banco seria obrigado a descontinuar o “Nosso Crédito”, programa extremamente bem avaliado de microcrédito produtivo, realizado com funding no FUNDAP SOCIAL.
Além de viabilizar o funding para o programa estadual de microcrédito, que desde sua criação ajudou a sustentar e gerar mais de 100 mil empregos, o FUNDAP também viabiliza funding para financiar investimentos em diversos arranjos produtivos locais, nos quais se incluem beneficiamento de mármores e granitos, indústria mobiliária, serviços de transportes rodoviários de cargas, hotelaria, comércio atacadista, terminais logísticos e operadores de cargas multimodais, metalurgia e metalmecânica, produção química e de derivados do gás, vestuários, fabricação de chocolates, cultivos de café, e frigoríficos. Enfim, um conjunto expressivo de pequenos e médios negócios que contribuíram de forma relevante para o desenvolvimento recente do Estado e do Brasil, via diversificação produtiva, crescimento das exportações e geração de empregos.
Os municípios, por seu turno, perderiam o equivalente a R$ 600 milhões, em valores de 2011, de receitas diretas. Mas há também que considerar a perda de arrecadação de ISS, algo de difícil mensuração. Para os municípios que sediam tradings, o movimento teria duas etapas: além da perda direta, haveria queda no índice de participação no ICMS, em turno posterior.
Seria inevitável uma completa desorganização das finanças e consequente queda na qualidade dos serviços públicos na Região Metropolitana da Grande Vitória. Segundo estudo recente do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, 41 dos 78 municípios capixabas teriam suas contas públicas inviabilizadas e deixariam de cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal!
Haveria, ainda, um forte impacto sobre o nível de atividade econômica. Estudos já realizados indicam perda do PIB da ordem de 7% e de até 45 mil empregos na cadeia de serviços associada, gerados por aproximadamente 500 empresas. Além do mais, o fim do FUNDAP pioraria a já sofrível programação de navios de carga geral para Vitória, onerando o frete e dificultando a disponibilidade de contêineres para os demais segmentos, em especial para os pequenos exportadores de cargas gerais.
Além das perdas irreparáveis para o Estado do Espírito Santo, a redução das alíquotas interestaduais do ICMS retirará do conjunto dos estados da federação a possibilidade de atuar, de modo complementar, na política de desenvolvimento regional. A promoção do desenvolvimento ocupa posição central na agenda de qualquer governante, independentemente da sua situação na estrutura federativa. Mas, na prática, o fim dos incentivos estaduais concentrará na União o uso de mecanismos de desenvolvimento regional, dificultando a democratização e a desconcentração desse processo.
O fomento da atividade econômica através de incentivos fiscais é praticado em larga escala ao redor do mundo. A maioria das federações fortes utiliza incentivos com a finalidade de reduzir as disparidades regionais, como China, Estados Unidos, Canadá e União Europeia. Além disso, seus estados, províncias ou membros possuem autonomia para promover incentivos visando atrair investimentos. A OMC admite, excepcionalmente, a concessão de incentivos regionais. Assim, com complementaridade entre as diferentes esferas da federação, atuam e continuarão a atuar as economias mais desenvolvidas do mundo.
Enfim, o assunto é inegavelmente complexo, até porque altera o equilíbrio de forças entre os entes federados e entre estes e a União. Não se trata, apenas, de uma recalibragem das alíquotas interestaduais do ICMS, mas, sim, da retirada da prerrogativa de os estados atuarem na concessão de incentivos do ICMS. Tal prerrogativa foi concedida pela Constituição Federal, na forma do desenho ali definido para o tributo.
Assim sendo, o Senado Federal não pode reduzir, por meio de projeto de resolução, as alíquotas interestaduais do ICMS com o objetivo de eliminar vantagens tributárias concedidas pelos estados ou pelo Distrito Federal, pois, se o fizesse, estaria legislando sobre matéria de competência constitucionalmente reservada à lei complementar.
A aprovação do PRS 72/2010 implicaria, em última análise, usurpação da competência reservada ao Congresso Nacional para disciplinar a concessão de “isenções, incentivos e benefícios” relacionados ao ICMS. Afinal, o objetivo declarado da proposta não é outro senão “reduzir ou mesmo eliminar o tratamento vantajoso proporcionado para as mercadorias importadas”, como atesta a sua justificação.
Mas não ocorre apenas essa flagrante inconstitucionalidade. O PRS 72/2010 trata da redução das alíquotas interestaduais sobre importações, o que encontra vedação expressa no art. 152 da Constituição Federal, que diz ser “vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino”. A proposta de criar alíquotas interestaduais diferenciadas de ICMS para bens e mercadorias de origem nacional e importada não tem, portanto, condição de seguir adiante.
Uma terceira inconstitucionalidade flagrante percorre o texto do PRS 72/2010, na medida em que o critério de diferenciação de alíquotas utilizado no projeto não é a natureza ou a essencialidade da mercadoria, nem sua origem condicionada ao grau de agregação de valor. A medida proposta visa a alcançar mercadorias “importadas e destinadas diretamente a outro Estado”, quando “o trânsito pelo Estado onde ocorre a importação não agrega, ou agrega um valor pouco expressivo, ao processo de importação do bem ou mercadoria”.
Em outra ocasião, quando da discussão do PRS 42/2001, também sobre alterações em alíquotas do ICMS, foi aprovado na CCJ o Parecer nº 576/2003, apresentado pelo senador Luiz Otávio, que concluiu: “A competência atribuída ao Senado para a fixação de alíquotas interestaduais (…) não está sujeita a condicionantes que impeçam o estabelecimento de alíquotas especiais conforme a natureza da mercadoria ou do serviço, até porque a seletividade do imposto é uma das metas de justiça fiscal preconizadas pelo próprio constituinte e que, por isso mesmo, deve ser buscada, a todo o tempo, pelo legislador infraconstitucional, dentro de sua esfera de competência.”
Acontece ainda que o legislador, por meio do PRS 72/2010, propõe que o Conselho Nacional de Secretários de Fazenda (CONFAZ) seja o órgão designado para, em última análise, selecionar os produtos sujeitos à nova alíquota, em função do nível de industrialização considerado necessário no estado de origem para caracterizar um produto como de origem nacional. Tal previsão implica abdicação, pelo Senado, da competência que lhe foi dada para estabelecer as alíquotas interestaduais do ICMS, além de violação ao princípio da legalidade, pois a nova alíquota seria aplicada a determinados produtos conforme critérios definidos pelos representantes do Poder Executivo dos estados e do Distrito Federal, que integram o CONFAZ.
Não obstante, Vossa Excelência, reconhecemos que nenhum mecanismo encontra-se isento de imperfeições e exageros. Assim também ocorre com a concessão dos incentivos regionais, que pode ser aperfeiçoada. O Brasil precisa urgentemente acelerar o passo para a reforma e modernização das suas instituições, a fim de alcançar maior espaço para o crescimento econômico via ganhos persistentes de eficiência das empresas e governos.
Se tais desvios ocorrem, é nosso trabalho persistir na sua eliminação. O que o Brasil necessita, portanto, é de um regramento adequado para que seja instituída a “competição fiscal lícita”, que, além de não ser nociva, é bastante desejável. Dessa forma, evitar-se-ia que os estados e o Distrito Federal ajam de forma unilateral e, ao fazê-lo, contrariem os interesses maiores da Federação. Isso vale tanto para aqueles que concedem incentivos sem justificativa razoável, como para aqueles que vetam incentivos legítimos para o desenvolvimento do País.
Esse regulamento passa pela mudança da unanimidade estabelecida para aprovação de decisões no âmbito do CONFAZ, que remonta à época do regime militar. Além de inviável na prática, a exigência de unanimidade impele os estados a atuarem à margem do CONFAZ na fixação dos incentivos regionais. E isso vem ocorrendo, bem sabe Vossa Excelência, em largo espectro e sobre a base de tributação geral do ICMS, e não somente sobre as importações.
A revisão do modelo de concessão de incentivos regionais exige, portanto, um debate mais amplo, no âmbito do Congresso Nacional (Projeto de Lei Complementar), para assegurar a modernização do modelo tributário do ICMS (convergência de alíquotas e legislações) e para criar novas instituições que dêem conta da promoção do desenvolvimento regional brasileiro com maior efetividade do que se vem colhendo até hoje. Tal debate pode até incluir a adoção de alguma redução nas alíquotas interestaduais, com o gradualismo suficiente para a necessária adaptação das atividades econômicas.
Apelamos, enfim, para a atenção de Vossa Excelência ao povo do Espírito Santo. São 3,5 milhões de brasileiros à espera de apoio para continuar trabalhando, perseverando e colhendo os frutos das suas contribuições para com o Brasil.
Respeitosamente,
Senador Ricardo Ferraço
PMDB – Espírito Santo”