José Celso Cardoso Jr.*
A Comissão Especial destinada a emitir parecer sobre a proposta de emenda à Constituição Federal de 1988, por meio da PEC 32/2020, divulgou plano de trabalho relativo aos temas que deverão compor as audiências públicas para debater a proposta. O primeiro escolhido é o relevante tema da Inovação na Administração Pública.
De modo geral, entende-se por inovação na administração pública o conjunto de processos de trabalho e o conjunto de entregas de bens e serviços à população que, dotados de aperfeiçoamentos incrementais e/ou abruptos/disruptivos, assentados ou não em incorporação e difusão de novas tecnologias de informação e comunicação e/ou novas tecnologias administrativas e sociais, possam engendrar ganhos imediatos e/ou paulatinos de eficiência, eficácia e efetividade da ação pública com relação às formas de organização e operação das diversas estruturas, instâncias e níveis de atuação dos aparelhos de Estado.
Para exemplificar essa definição, geralmente se lança mão das novas tecnologias (de informação, comunicação, administrativas e sociais) disponíveis no mundo privado, as quais, se incorporadas ao setor público, representariam ganhos, diz o discurso, praticamente imediatos em termos de economia de recursos físicos e humanos (ambos os tipos considerados sempre obsoletos pela ótica gerencialista), com o que rapidamente se poderia incrementar a produtividade individual do capital humano, rumo a um Estado digital. A digitalização de procedimentos e documentos, juntamente com a automação máxima de rotinas administrativas e de serviços públicos junto à população, dentre outros exemplos, são sempre usados para atestar a inexorabilidade e a necessidade de introdução célere deste tipo de inovação na administração pública.
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Ora, é claro que ninguém em sã consciência parece ser contra tais melhoramentos advindos da introdução de tecnologias inovadoras de informação, comunicação, administrativas e sociais no âmbito público. Mas ocorre que, primeiro, boa parte delas nasce e cresce dentro e a partir do próprio setor público brasileiro, e não apenas como obra e graça dos estímulos privados de mercado. Os exemplos disso são inúmeros e isso acontece porque na gênese desses processos inovadores está um componente ausente nas inovações meramente transpostas do setor privado, qual seja, o conhecimento tácito produzido cotidiana e informalmente pelos confrontos diários que acontecem entre servidores públicos e problemas públicos no interior da máquina pública.
Faço questão de reforçar o adjetivo “públicos” na frase anterior, apenas para reforçar a ideia de que, na prática, grande parte das tais inovações necessárias e desejáveis à administração pública brasileira, ou estão sendo produzidas silenciosamente em âmbitos público-estatais existentes, ou poderiam/deveriam ser produzidas ou incentivadas como parte de uma política pública especialmente destinada a isso. Para tanto, haveria que se identificar, estimular e valorizar os setores e agentes portadores das mudanças pretendidas, pois muito melhor que consultorias privadas externas, são os próprios servidores públicos os que mais e melhor conhecem os problemas malditos (wicked problems) que os acometem em seu dia a dia de trabalho. Ademais, há diferenças qualitativas notórias entre ambientes privados e públicos, as quais fazem toda a diferença relativamente ao tipo de tecnologia a adotar.
De todo modo, qualquer que seja a fonte da inovação, até aqui falamos apenas em tecnologias, supostamente inovadoras, que prometem incrementar a capacidade estatal de fazer o que precisa ser feito de forma mais eficiente e quiçá mais eficaz… Isto é, apenas falamos da incessante (e muitas vezes insana) busca geral por redução de custos, racionalização de procedimentos, manutenção ou ampliação das capacidades e quantidades de entrega com menor ou igual quantidade de insumos etc. Vale dizer: as importantes – mas insuficientes – dimensões da eficiência e da eficácia do gasto e da atuação pública. Por meio de inovações deste tipo, pode até ser que a administração consiga fazer de modo mais econômico, eficiente e eficaz tudo aquilo que já faz, já que até agora não havia aparecido nessa discussão a dimensão mais importante de todas: a da efetividade da ação pública.
A efetividade da ação pública se refere à capacidade de enfrentamento dos problemas atávicos do país e transformação para melhor das estruturas econômicas e sociais que os geram e reproduzem. Em uma palavra, trata-se da capacidade de implementação, por meio de uma burocracia profissional e políticas públicas adequadas, das condições necessárias à efetivação do projeto nacional de desenvolvimento, algo que é impossível de ser conquistado sem um Estado forte, ativo e capaz. Dito isso, fica claro que inovações na administração pública não são, jamais, um fim em si mesmo; são condição necessária, mas não suficiente, para atingimento do verdadeiro objetivo nacional, que é a instauração de uma estratégia e trajetória virtuosas de desenvolvimento por meio da efetividade da ação pública.
Se é verdade que o desenvolvimento brasileiro no século 21 deve ser capaz de promover, de forma republicana e democrática: i) governabilidade política e governança institucional; ii) soberania, defesa externa, segurança interna e integração territorial; iii) infraestrutura econômica, social e urbana; iv) produção, inovação e proteção ambiental; v) promoção e proteção social, direitos humanos e oportunidades adequadas à toda população residente, então o desenho organizacional do Estado brasileiro deve possuir tantas carreiras estratégicas finalísticas e carreiras estruturantes transversais quanto as necessárias para atender a essas grandes áreas programáticas de atuação governamental, por meio das quais o desenvolvimento nacional se faz possível.
Neste sentido, consideramos institucionalmente necessárias ao desenvolvimento nacional e ao bom funcionamento da máquina pública, todas as atividades estratégicas finalísticas que permitam a implementação das políticas públicas indicadas na Constituição Federal de 1988, bem como todas as atividades transversais estruturantes dos macroprocessos administrativos correlatos ao funcionamento constitucional adequado dos Poderes da República (Executivo, Legislativo e Judiciário). Desde logo, ambos os conjuntos de atividades devem estar em plena sintonia com os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, contidos no seu Art. 3º e que nunca é demais relembrar: i) construir uma sociedade livre, justa e solidária; ii) garantir o desenvolvimento nacional; iii) erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; iv) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Desta maneira, ao mesmo tempo em que se supera a indefinição jurídico-conceitual acerca dos termos “essencial”, “típico” ou “exclusivo” de Estado, caminha-se para uma definição mais ampla e bem fundamentada, que condiz com a natureza inescapavelmente pública (vale dizer: universal, integral e gratuita) da ação estatal, a única que realmente justifica (tecnicamente) e legitima (politicamente) sua razão de ser e de agir. Ainda mais em contexto de dominância do modo de produção, acumulação e exclusão capitalista, que é, sabidamente, incapaz de promover, sem a presença e atuação de um Estado republicano e democrático de direito, tal qual o sugerido pela CF-1988, os objetivos fundamentais acima enunciados.
Em síntese, trata-se de promover a mais importante das inovações possíveis à construção de uma administração pública profissional e condizente com os grandes desafios acima enunciados. Para tanto, cabe recuperar a verdadeira e inovadora reforma administrativa contida na CF-1988, mas apenas parcial e precariamente implementada. Além do estabelecimento do concurso público como forma principal de ingresso em cargos públicos e do RJU (Regime Jurídico Único) como normativo principal de regulação dos mesmos, há cinco fundamentos que precisam ser levados em consideração para uma boa estrutura de governança e por incentivos corretos à produtividade e ao desempenho institucional satisfatório ao longo do tempo. São eles: i) estabilidade na ocupação, idealmente conquistada por critérios meritocráticos em ambiente geral de homogeneidade econômica, republicanismo político e democracia social, visando a proteção contra arbitrariedades – inclusive político-partidárias – cometidas pelo Estado-empregador; ii) remuneração adequada, isonômica e previsível ao longo do ciclo laboral; iii) escolaridade e qualificação elevadas desde a entrada e capacitação permanente no âmbito das funções precípuas dos respectivos cargos e organizações; iv) cooperação – ao invés da competição – interpessoal e intra/inter organizações como critério de atuação e método primordial de trabalho no setor público; e v) liberdade de organização e autonomia de atuação sindical.
Desta maneira, o aumento de produtividade e a melhoria de desempenho institucional agregado do setor público será resultado desse trabalho – necessário e permanente – de profissionalização da burocracia pública ao longo do tempo. Uma vez que se entenda serem os serviços públicos altamente intensivos em recursos humanos, percebe-se a relevância de estruturas administrativas e inovações centradas em gestão de pessoas e gestão de desempenho. Em síntese, as evidências disponíveis demonstram a relevância das organizações e carreiras públicas para qualquer projeto de desenvolvimento que ainda se almeje ao Brasil neste século 21. Desmontar tais capacidades em nome de um fundamentalismo liberal vai, ao mesmo tempo, destruir o potencial transformador que a sociedade brasileira construiu por meio do Estado ao longo de mais de cem anos de República, como comprometer as chances de emancipação e desenvolvimento social de sua população – sobretudo a mais vulnerável – justamente num contexto econômico (nacional e internacional) marcado por enorme complexificação e exclusão, frente às quais soluções aparentemente rápidas e fáceis se mostram, de saída, fadadas ao fracasso.
*José Celso Cardoso Jr. é economista, servidor público federal no Ipea e é o atual presidente do Sindicato Nacional dos Servidores do Ipea (Afipea Sindical).
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