Marcus Vinicius de Azevedo Braga *
O Poder, como categoria, sempre fascinou os estudiosos. Apresentada como exercício de uma classe sobre outra por Marx, imbricada nas microrrelações nos estudos de Foucault, objeto de atenção em relação aos seus abusos frente ao cidadão em autores de linhagem liberal, estudada em suas diversas formas por Max Weber. O Poder de homens sobre os outros povoa desde sempre as linhas das ciências, como um enigma, necessário, mas ao mesmo tempo destruidor das relações humanas.
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Retratado com maestria por J. R. R. Tolkien (1892-1973) como um anel que a todos seduz, tem-se nas palavras de Montesquieu (1689-1755) que apenas o poder freia o poder, na gênese das ideias modernas de Accountability, que traz a discussão de formas de se prevenir o abuso de poder, tornando os agentes públicos responsáveis pelo seu desempenho, e passíveis de serem sancionados diante dos desvios.
Essa Accountability se vê instrumentalizada por uma função político-administrativa chamada de controle, presente nos normativos nacionais com mais ênfase a partir da Lei n° 4.320/1964, saída do mundo contábil e inserida nas diversas áreas da administração pública, e que se vê mesclada a atuação do gestor, na ponta, mas também especializada na ação de auditores internos, controladores e tribunais de contas, como mecanismos integrados para a garantia razoável de que os governos atinjam seus objetivos, de forma aderente as regras e princípios estabelecidos.
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Nesse contexto, a presente discussão se debruça sobre três conceitos essenciais na atuação do controle, seja pelo gestor, seja pelos controladores: a autonomia, o conflito de interesses e a segregação de funções, como balizadores para que o controle se faça de forma sustentável, contribuindo com o equilíbrio das relações entre os atores.
A autonomia é uma necessidade dos avaliadores, para que estes tenham o afastamento necessário da gestão que permita a emissão de uma opinião isenta, chave para a construção da eficiência, evitando os dissabores da chamada cogestão, quando o auditor se mistura as atividades do gestor, perdendo seu papel em função da suposta debilidade daquele que executa.
A autonomia é, sem dúvida, uma ferramenta necessária aos controladores, mas que exige equilíbrio, para que não se tenha um insulamento da agenda do controle em relação a gestão, para que esse requisito não se torne assim um abuso de poder, ensimesmado em suas visões, descolado do real e das entregas necessárias das políticas públicas.
A ideia de conflito de interesses surge positivada no âmbito federal pela Lei nº 12.813, de 16 de maio de 2013, e se apresenta ainda de forma incipiente nas discussões, se detendo à questão de em que medida os diversos papeis desempenhados no âmbito privado podem afetar a atuação do agente público, prejudicando esta, o que demanda uma regulação dessas diversas dimensões da vida humana, e as suas possibilidades de ocorrência, em uma gestão preventiva.
Aplicada a controladores e gestores, e tratada de forma circunstancial, como não podia deixar de ser, a discussão do conflito de interesses precisa de uma regulação que entenda a complexidade da vida, mas que perceba o que pode realmente afetar o múnus público, para que não vire uma inquisição à vida cotidiana de servidores, contrario ao espírito democrático desse conceito.
Por fim, a chamada segregação de funções se aplica mais amiúde a realidade da gestão, na formalização de regras que buscam que os agentes não concentrem competências, concentração essa que pode impedir que seja percebida a atuação em práticas que contrariem os objetivos da organização, como a corrupção.
Esse princípio que sustenta comissões de toda ordem, a impossibilidade de acúmulo de funções, em uma desconcentração de poder que visa reduzir o desvio de finalidades, o abuso de poder, mas que deve ter em sua aplicação considerados a efetividade desses mecanismos frente aos custos de transação envolvidos, dado o seu potencial burocratizador, por fracionar ações e decisões.
O ato de controlar, a busca pela eficácia e pela eficiência, se faz pautada em diversos princípios, que buscam limitar o poder por outras formas de exercício de poder, na lição já citada de Montesquieu, e os princípios da autonomia necessária aos avaliadores, a gestão dos conflito de interesses que protegem a atividade pública e a segregação de poder, que evita a concentração de competências, podem, como mecanismos de controle, também redundar em abuso de poder,
A autonomia deve estar associada a uma ideia de prestação de contas; o conflito de interesses deve observar o limite do prejuízo a função pública; e a segregação de funções precisa ter como norte que não se burocratize a gestão desnecessariamente, de forma que esses princípios clássicos e consagrados devem ser sopesados, diante dos limites e dos contextos, para que o controle, como função, seja uma fonte de sustentabilidade e equilíbrio, e não um empecilho que onera sem trazer benefícios coletivos.
[1] Texto baseado na palestra “Desvendando a autonomia, o conflito de interesses e a segregação de funções”, proferida pelo autor no dia 19/06/2019, no CRC-RJ.
* Auditor federal de finanças e controle, doutorando em Políticas Públicas (UFRJ) e assessor especial da CGE-RJ
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