Dia Nacional da Advocacia Pública: da litigiosidade a consensualidade

Allan Titonelli Nunes *

Hoje, dia 7 de março, comemora-se o Dia Nacional da Advocacia Pública, formada por advogados que se dedicam a defender o Estado, atuando na representação dos entes da federação (União, estados e municípios). A data rememora a criação do cargo de procurador dos Feitos da Coroa, da Fazenda e do Fisco, em 1609, precursor dessa nobre função pública.

Dentro desse contexto, a Advocacia Geral da União (AGU) é a instituição que representa judicialmente e extrajudicialmente a União, prestando as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo Federal, bem como de defesa em juízo do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário.

Para captar melhor o papel atribuído à Advocacia Pública, em especial à AGU, é necessário discorrer sobre o processo de organização do Estado. O Estado Brasileiro, constituído pela República Federativa do Brasil, é organizado político-administrativamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, como preconiza o art. 1.º c/c art. 18, da CRFB.

As políticas planejadas, desenvolvidas e executadas pelos Entes Federados, comumente referidas como políticas públicas, decorrem da repartição de competência administrativa e legislativa da Federação Brasileira.

Observe-se que a Constituição Federal de 1988 incumbiu à União grande parte dos serviços dirigidos à República Federativa do Brasil, exigindo-se a construção de um Estado prestador de serviços, Welfare State, representado pelo Estado de Bem-Estar Social.

É natural que, sendo a União reguladora de grande parte das relações sociais, seja muito acionada em Juízo, da mesma forma como defenderá seus interesses ajuizando as ações cabíveis.

Por todas essas razões, o gerenciamento do Estado brasileiro comporta a movimentação de todo um arcabouço administrativo, meticuloso e burocrático. Sua organização e funcionamento não se comparam a uma empresa privada em termos de eficiência e planejamento, por ter uma gestão mais complexa.

Assim, considerando que cabe à Advocacia Geral da União a representação judicial e extrajudicial da União, lato sensu, importará dizer que seus membros exercerão um papel direta ou indiretamente relacionado com a concretização das políticas públicas do Estado brasileiro, aqui tomado como sinônimo de União.

Prestar assessoria e consultoria ao Poder Executivo é exercer a missão de formatação jurídico-constitucional das políticas públicas desenvolvidas pelo citado poder, com vistas a assegurar e atender os direitos e garantias fundamentais constitucionais dos cidadãos. Mais concretamente, consiste na orientação jurídica a todas as autoridades administrativas responsáveis pela prática de atos administrativos, pela contratação, pela elaboração de atos normativos, em suma, autoridades incumbidas da materialização de políticas públicas.

Diante dessa perspectiva, é dever dos membros da Advocacia Geral da União dar suporte à execução orçamentária das competências da União, desde que as ações sejam constitucionais e legais.

A atuação da Advocacia Geral da União na fase do planejamento, da formação e da execução da política pública propiciará um planejamento estratégico do Estado, bem como a redução de demandas. Sendo esse o ponto que gostaria de destacar.

Por muito tempo os agentes políticos tinham uma percepção equivocada desse papel. Recordo aqui, como exemplo a ser registrado, algumas considerações de Saulo Ramos em seu livro Código da Vida, em que exercendo o papel de consultor geral da República, fazia o controle de constitucionalidade e legalidade dos atos da administração pública federal, e que após relatos de inúmeros embates com o ministro da Fazenda da época, Maílson da Nóbrega, esse já não lhe convidava para as reuniões, sob fundamento de que atrapalhava os planos econômicos com alegações de ilegalidades e inconstitucionalidades.

Em outra passagem do livro o autor exemplifica pormenorizadamente esse pensamento, pois quando argumentava que havia alguma ilegalidade ou inconstitucionalidade em um projeto econômico rebatiam-lhe com fundamentos do tipo¹:

“Contra atos da Fazenda Nacional, apenas ingressam em juízo cerca de 30% dos prejudicados. A maioria, portanto, não reclama. Pode haver alteração para mais ou para menos, dependendo de dois fatores principais: 1) se a imprensa der destaque à ilegalidade, o que não acontece sempre, porque os jornalistas, em determinadas questões, passam batido; 2) se as quantias envolvidas não forem individualmente expressivas. E os que entram com ações contra a União levam cerca de dez anos para receber, o que adia o problema para os governos posteriores.”

Não por outra razão que tenhamos tido tantos “esqueletos jurídicos” de processos que remontam à essa época.
De outro lado, hoje em dia, ciente da importância de participação da Advocacia Pública na orientação das políticas públicas, os agentes políticos adotam postura distinta, sempre procurando respaldo jurídico antes da implementação das medidas. Até para evitarem futuros problemas com os Tribunais de Contas e o Ministério Público.

Logo, podemos dizer que avançamos de um período de litigiosidade para a busca da consensualidade, no qual o papel da AGU tem sido destaque. Nesse sentido podemos lembrar da criação da Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal (CCAF). Essa atribuição de prevenir controvérsias entre os órgãos da Administração Federal, e, depois, entre a Administração Pública Federal e a Administração Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, conforme previsto na Portaria n.° 481/09, tem contribuído para atenuação da litigiosidade, buscando eliminar a cultura do litígio.

Atendendo esses mesmos anseios, a parte de consultoria e assessoramento da AGU, tem buscado resolver conflitos judiciais por meio de pareceres, que, após ratificados pelo advogado-geral da União, determinam atuação impositiva, evitando-se o efeito em cascata das ações judiciais.

Aqui também se inclui a possibilidade de conciliar, transigir, desistir e deixar de recorrer de ações afetas à União, em que haja atuação da AGU, o que pode ser observado nos dispositivos da Lei n.° 9.469/97. Em última análise, caberá ao advogado-geral da União aferir o interesse público envolvido para adotar algum dos comandos descritos na norma, o que tem sido feito mais frequentemente, reduzindo-se, sobremaneira, a litigiosidade.

Um dos desdobramentos dessa cultura foi positivado na Lei 13.988/2020 (Lei Geral de Transação), que veio colmatar o artigo 171 do CTN, estabelecendo requisitos e condições para a transação, a qual ajudou a aumentar a arrecadação, diminuir a litigiosidade tributária, combater os nocivos parcelamentos cíclicos, os quais em vez de ajudar no combate à sonegação só pioravam, conforme já exposto em alguns artigos meus.

Esse, inclusive, tem sido um dos nortes na gestão do atual advogado-geral da União, Jorge Messias, que desde a sua posse tem proposto iniciativas que objetivam resguardar a segurança jurídica e buscar a consensualidade. Destacam-se algumas ações, entre elas: AGU faz acordo para desistir de 20 mil processos trabalhistas no TST; AGU e STJ prorrogam acordo que já conseguiu encerrar 2,1 milhões de processos; AGU anuncia criação de rede de mediação e negociação na Administração Pública; Advogado-geral da União defende necessidade de resgatar a política como espaço de criação de consensos.

Ante ao exposto, é dever da Advocacia Pública dar suporte à execução orçamentária das competências dos Entes Federados, desde que as ações sejam constitucionais e legais, o que importa dizer que a Advocacia Pública defende o PIB Brasileiro, que alcança em torno de 11 trilhões de reais.

1. RAMOS, Saulo. Código da vida. São Paulo: Planeta, 2007, p. 363.

* Allan Titonelli Nunes é procurador da Fazenda Nacional, mestre em Administração Pública pela FGV e especialista em Direito Tributário. Ex-presidente do Fórum Nacional da Advocacia Pública Federal e do Sinprofaz, membro da Academia Brasileira de Direito Político e Eleitoral (Abradep)

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