O orçamento não é a única dimensão que explica esse ganho de espaço do Legislativo ante o Executivo, mas provavelmente é a mais importante e mais visível.
A queda de braço entre Executivo e Legislativo em torno da fatia discricionária do orçamento público já tinha convidado o terceiro colega, o Judiciário, a tomar partido. Vale recordar que, no início de 2023, foi o Supremo Tribunal Federal (STF) que restringiu o uso das emendas de relator e sinalizou que pretendia participar dessa dimensão das mudanças institucionais que fortaleceram o Legislativo diante do Executivo. No início de agosto, o ministro Flávio Dino havia estabelecido que as chamadas “emendas Pix” só poderiam ser executadas pelo Executivo mediante cumprimento de critérios rigorosos de transparência e rastreamento. Algumas semanas depois, Dino foi além e determinou a suspensão completa da execução de todas as emendas impositivas. Com isso, as emendas apresentadas por deputados federais e senadores ao Orçamento da União permaneceriam paralisadas até que o Congresso implemente novos procedimentos para assegurar transparência na destinação desses recursos. Depois se seguiram meses em que os partidos e parlamentares estiveram envolvidos com os processos eleitorais municipais.
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Na noite da terça-feira, 5 de novembro, a Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei Complementar 175/2024. O projeto foi aprovado em formato substitutivo após cinco dias de tramitação formal. O PLP original, de autoria do PT (deputado Rubens Pereira Junior, MG) foi suplantado pelo substitutivo de Elmar Nascimento (União-BA). As alterações propostas por Nascimento nas emendas de bancada representam mudanças significativas na distribuição dos recursos. Na versão de Pereira Júnior, o número de emendas variava de quatro a oito conforme o tamanho populacional dos estados, mas o substitutivo estabeleceu um limite fixo de oito emendas para todas as bancadas estaduais, sem distinção de população.
Um segundo aspecto relevante merece mais atenção porque toca no ponto mais relevante para a governabilidade: as atribuições que cabem ao Executivo e Legislativo na execução orçamentária. O substitutivo de Nascimento modificou a fonte de pertinência temática para as emendas de bancada. No original, o parlamentar precisaria encaixar sua demanda na definição de prioridades do Executivo em projetos estruturantes anteriormente listados. Na versão aprovada, essa pertinência será determinada pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que é iniciada pelo Executivo mas pode sofrer modificações pelo Legislativo. Vale notar que esses recursos estão reservados para iniciativas e equipamentos de interesse coletivo das bancadas, em tese sem espaço para demandas ou indicações individuais dos parlamentares.
Quanto às “emendas pix”, o texto estabelece que o autor da emenda deverá especificar tanto o objeto quanto o valor da transferência ao indicar o ente beneficiado. Além disso, o texto estabelece que a prioridade de destinação deverá ser dada a obras inacabadas previamente propostas pelo próprio autor. Com foco na transparência, o substitutivo aprovado determina que os recursos transferidos estarão sob a supervisão do Tribunal de Contas da União (TCU). O ente beneficiado deverá registrar no sistema Transferegov.br a agência e a conta bancária específicas para o depósito. Além disso, terá um prazo de 30 dias para informar ao TCU, ao Legislativo correspondente e aos tribunais de contas estaduais ou municipais o valor recebido, o plano de trabalho e o cronograma de execução do projeto.
A matéria ainda vai ao Senado, que também não deve demorar nessa tramitação. A participação relevante do Legislativo é uma realidade que dificilmente poderá ser superada, ainda que possa vir a sofrer pequenas mudanças incrementais como o PLP 175/2024. Parece haver ganhos institucionais com relação à transparência, porém é impossível prever a miríade de estratégias dos atores num contexto de mudança de regras. Com relação à dimensão da governabilidade, também não parece implicar em modificações relevantes. Para quem espera que a relação entre Executivo e Legislativo volte a um patamar semelhante ao que era antes de 2015, esse certamente não será o caso. Como diria ao poeta, nada será como antes.
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