As emendas parlamentares sempre foram assunto polêmico. A recente tensão entre Congresso Nacional e STF reacendeu a discussão. Há análises de todo o tipo. Desde condenações morais contra a própria existência das emendas até arguições sobre a qualidade dos gastos derivados. Como já estive dos dois lados do balcão, na Secretaria de Planejamento de MG e na Câmara dos Deputados, gostaria de oferecer uma pequena contribuição à presente polêmica, escorado ainda na experiência histórica e institucional de outros países.
É preciso esclarecer de imediato que democracia, orçamento público e parlamento são almas gêmeas, faces da mesma moeda, irmãos siameses, que nasceram juntos no século XVII na Inglaterra. Diante do poder discricionário absoluto do Rei de criar impostos e determinar despesas, representantes dos nobres, do clero, de comerciantes e agricultores, rebelaram-se na Revolução Puritana (1640) e na Revolução Gloriosa (1688), para estabelecer que apenas o povo, através de seus representantes, poderia criar tributos e proceder a alocação dos recursos. O parlamentarismo nasceu assim junto com o orçamento público e em substituição à monarquia absoluta. As revoluções francesa e americana reafirmaram o rumo. Por isso, soa estranho alguns revelarem assombro de o Congresso Nacional brasileiro ter certo protagonismo na concepção e execução orçamentária.
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Por outro lado, há questionamentos sobre o volume dos recursos envolvidos e a qualidade do gasto. Dois craques das finanças públicas, Hélio Tollini e Marcos Mendes, publicaram artigo na Folha de São Paulo, anunciando a realização de importante pesquisa comparando a prática brasileira com diversos países da OCDE, que certamente trará preciosos subsídios para o aperfeiçoamento de nossa prática. Chegam à conclusão de que o Brasil está fora dos padrões internacionais e que o parlamento brasileiro tem prerrogativas excessivas. Eu, que dediquei a minha vida ao combate à ditadura e à redemocratização, diria de outra forma: que bom que o parlamento, representante da sociedade e da Federação, recuperou suas prerrogativas e age, assim como os britânicos do século XVII, para contrabalançar o poder discricionário absoluto do Executivo. Parece-me grave equívoco pressupor que a racionalidade e o espírito público são monopólio do Poder Executivo.
Afirmam que em 53% dos países pesquisados os parlamentares não podem emendar o orçamento. Não me parece correto comparar experiências parlamentaristas, onde existe uma relação simbiótica e vital entre Parlamento e Executivo, com a dinâmica de sistemas de governo presidencialistas. Em Portugal, por exemplo, o impasse em torno do orçamento de 2022 implodiu a “geringonça portuguesa”, resultou em novas eleições e na conquista de maioria pelo PS. Fatos assim ocorreram na Austrália, Canadá, França, Alemanha, Espanha e em tantos outros países. No parlamentarismo, deputados e senadores participam da elaboração da estratégia governamental e garantem a sustentação ao rumo escolhido, expresso inclusive no orçamento. No presidencialismo bipartidário americano, o orçamento é totalmente impositivo e feito pelo Congresso.
Voltaremos ao assunto, realçando peculiaridades brasileiras, relativizando alguns parâmetros que embasam a discussão e discutindo a qualidade dos gastos e das regras do jogo.
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