Eleição proporcional de 2022: governabilidade em prejuízo da representatividade

As regras aplicadas à eleição proporcional de 2022, em relação à de 2018, podem vir a contribuir para aumentar a governabilidade[1], mas, de imediato, pode-se dizer que resultaram na redução da representatividade dos eleitos e da diversidade na Câmara dos Deputados. As mudanças na legislação que impactaram o resultado foram basicamente o fim da coligação nas eleições proporcionais, a cláusula de desempenho e, principalmente, a exigência de votação mínima dos partidos para elegerem parlamentares.

O aumento da governabilidade pode vir a resultar na redução da fragmentação partidária e do número efetivo de partidos: o índice, apurado em razão da quantidade de eleitos por partido, será, a partir de 2023, o menor desde 2007, quando se iniciou o segundo mandato de Lula. A ciência política aponta que, com menos partidos, as relações com o Congresso são mais estáveis e menos sujeitas às barganhas que são a característica do “presidencialismo de coalização”, ou de “cooptação”, que vigora desde a redemocratização.

A primeira mudança, o fim das coligações, ainda que tenha sido substituída pela federação de partidos, teve relativa influência tanto na redução do número de partidos quanto da representatividade dos eleitos para a Câmara dos Deputados. Partidos grandes, que coligados, elegiam parlamentares em quase todas as unidades da federação, com o fim das coligações perderam vagas por não terem formado federação nem atingido pelo menos 80% do quociente eleitoral em alguns estados, outra regra que dificultou a conversão de votos em mandato.

A segunda regra, a cláusula de desempenho, exige que os partidos atinjam pelo menos 2% do eleitorado nacional, com no mínimo 1% em nove unidades da federação, ou a eleição de 11 deputados federais em ao menos um terço dos estados, como condição para ter direito aos recursos do fundo eleitoral e o acesso ao chamado horário eleitoral gratuito. Não se trata propriamente de uma cláusula de barreira, pois não impede que os partidos, mesmo que tenham eleito apenas um parlamentar, possam ter funcionamento parlamentar regular, mas certamente irá forçar que esses partidos promovam fusão ou ingressem em federações partidárias.

Dos 32 partidos registrados no TSE, 23 partidos elegeram deputados federais neste pleito, mas apenas 13, incluindo as federações, atingiram a cláusula de desempenho: PL, PT/PCdoB/PV, União Brasil, PP, PSD, MDB, Republicanos, PSDB/Cidadania, PDT, PSB, PSol, Avante e Podemos. Dos dez restantes, quatro foram salvos por pertencerem a federação partidária (PCdoB, PV, Cidadania, Rede), e seis não atingiram a cláusula de barreira (PSC, Patriota, SD, Pros, Novo e PTB), ficando privado do direito aos recursos do fundo partidário e do acesso gratuito ao rádio e à televisão, o chamado horário eleitoral gratuito.

A terceira, a exigência de desempenho mínimo dos partidos para a conversão de votos em mandato, especialmente pelo sistema de sobras, foi a que mais influenciou, tanto na redução do número de partidos, e, portanto, no potencial aumento da governabilidade, quanto na redução da representatividade dos eleitos pelo Câmara dos Deputados. É que diferentemente de 2018, quando todos os partidos participaram das rodadas de distribuição de vagas pelo sistema de sobras, após ocupadas as vagas pelo quociente eleitoral pleno[2], em 2022 houve a exigência de votação mínima, determinando que somente os partidos que atingissem 80% do quociente eleitoral teriam acesso a vagas distribuídas por esse sistema.

Essa terceira regra, que funciona como uma espécie de cláusula de barreira, contraria os princípios do pluralismo político e da igualdade do voto, pois sua consequência é a exclusão de candidatos bem votados da possibilidade de eleição para a Câmara dos Deputados. A título de exemplo de candidatos bem votados que tiveram sua votação ignorada e ficaram fora da Câmara dos Deputados em decorrência da exigência de 80% do quociente eleitoral, podemos mencionar Rodrigo Rollemberg (PSB/DF), que teve mais que o dobro dos votos do último eleito pelo Distrito Federal. Algo semelhante aconteceu com Garibaldi Alves (MDB/RN), que teve praticamente o dobro dos votos do último eleito pelo Rio Grande do Norte.

A redução da representatividade da Câmara dos Deputados pode ser demonstrada pelo expressivo número de votos desconsiderados no pleito proporcional. O total de votos dados na eleição para a Câmara foi da ordem de 109.300.281, sendo 105.127.585 nominais e 4.172.606 nas legendas partidárias, mas a soma dos votos dos eleitos chegou a apenas 60.501.119, praticamente a metade. O número de votos dados aos candidatos nos estados em que os partidos não atingiram 80% do quociente eleitoral chegou a 13.979.918, os quais foram desconsiderados ou jogados na lata do lixo, num completo desrespeito para com esse contingente de eleitores, conforme tabela a seguir. Somente 28 dos 513 deputados se elegeram com seus próprios votos ou atingiram o quociente eleitoral, sendo que os 485 restantes se beneficiaram dos votos dos puxadores de seus partidos ou federações.

Tabela com votos válidos, em partidos e candidatos e descartados

Fonte: DIAP/TSE

É verdade que os sistemas eleitorais, cuja função é converter votos em mandatos, podem tanto ampliar quanto diminuir o número de partidos, inclusive nos sistemas proporcionais de lista aberta, como o brasileiro, dependendo do modo como se emprega o quociente eleitoral, com flexibilidade ou não. A regra do quociente eleitoral já foi mais rígida. Até as eleições de 2014, exigia-se o quociente eleitoral pleno para converter votos em mandato, porém existia a possibilidade de coligação na eleição proporcional, que vigou até as eleições municipais de 2020. Quem não fazia coligação, entretanto, poderia pagar um preço alto, pois se não atingisse o quociente eleitoral ficaria fora da Casa Legislativa. Por exemplo: na eleição de 1990, o candidato a deputado Federal pelo PDT de Mato Grosso, Dante de Oliveira, teve sozinho mais votos do que todos os eleitos pelo estado, mas não foi eleito porque seu partido não atingiu o quociente eleitoral[3].

De fato, os sistemas eleitorais são constituídos por um conjunto de regras que definem como os eleitores fazem suas escolhas e como os votos são convertidos em mandatos, além de dispor sobre os critérios de apuração, contagem e agregação de votos para efeito de definição dos mandatos. Em linhas gerais, segundo Nicolau (2004), os componentes de um sistema eleitoral, são basicamente três: 1) a fórmula eleitoral (como os votos são computados), 2) a magnitude do distrito (o número de eleitos em cada circunscrição eleitoral), e 3) a estrutura do voto (o modo como os eleitores expressam suas preferências).

Os sistemas eleitorais possuem vários desenhos e podem ser classificados em três grupos: a) proporcional, b) majoritário e c) misto, cada um com suas variações, que podem facilitar ou dificultar a governabilidade, sendo diferentes os objetivos de cada grupo.

No primeiro grupo, o propósito é favorecer a diversidade e garantir a representatividade dos diversos segmentos sociais no Parlamento, respeitando-se a proporcionalidade entre o número de votos obtidos e o número de cadeiras preenchidas na Casa Legislativa. A suposição é que o sistema proporcional dificulta a governabilidade, considerando o multipartidarismo exagerado que esse desenho possibilita, especialmente o de lista aberta como o brasileiro. Exemplo disso foi a crise de governabilidade enfrentada no segundo mandato de Dilma Rousseff, quando o número efetivo de partidos chegou a 13,4. Mas, mesmo o índice tendo aumentado nos anos seguintes (chegou a 14 em 2018, e a 16,5 em 2019), isso não se refletiu em uma crise de governabilidade, mas, a partir de 2020, houve uma reorganização partidária e se reduziu para 12,7 em 2022, período em que Bolsonaro precisou aliar-se, explicitamente, ao Centrão, para garantir a continuidade de seu mandato frente aos inúmeros pedidos de impeachment.

No segundo caso, o propósito é favorecer o candidato mais votado, dentro da lógica de que o vencedor leva tudo. A suposição é de que o sistema majoritário facilita a governabilidade em função do enxugamento do quadro partidário, ficando limitado a dois, como nos Estados Unidos. Mesmo nesse caso, porém, a depender do contexto, a governabilidade não é garantida: o descasamento entre as eleições presidenciais e parlamentares pode levar ao que ocorre naquele país, onde o Presidente, frequentemente, governa sem maioria nas casas legislativa. Esse fato se mostrou crítico a partir da eleição de um Congresso com forte presença de conservadores, a partir da Presidência de Donald Trump, e que persistiu com a eleição de Joseph Biden, dificultando a sua gestão.

O sistema misto, por fim, seria a combinação dos dois, com metade das vagas preenchidas pelo sistema majoritário e metade pela lista partidária.

O sistema proporcional, por sua vez, pode ser de lista aberta ou fechada. No sistema de lista aberta é o eleitor, na hora de votar, quem define a ordem na lista partidária, enquanto no sistema de lista fechada é o partido quem determina previamente essa ordem, para efeito de distribuição das vagas a que os partidos têm direito pelo número de votos obtidos. A fórmula de cálculo também varia, de acordo com o modelo adotado.

O fundamental é que o sistema eleitoral, para a eleição proporcional, precisa ser revisto, pois nele existem várias distorções, a começa pelo desrespeito ao voto do eleitor que votou em candidato, mesmo bem votado, mas que pertence a partidos que não atingiu 80% do quociente eleitoral. Se o sistema de lista aberta privilegia o candidato votado e não o partido, não faz sentido candidatos bem votados perderem o direito a vaga para candidatos menos votados, como demonstrado neste artigo. Serve de reflexão para a próxima mudança na legislação eleitoral e partidária.

[1] O aumento da governabilidade decorre da redução do número de partidos na Câmara, facilitando a vida do governante, que terá que negociar com menos agremiações para formar sua coalizão de governo.

[2] Divisão do número de votos válidos (exclui brancos e nulos) de uma determinada circunscrição eleitoral pelo número de vagas na Câmara dos Deputados, na Assembleia Legislativa ou na Câmara de Vereadores.

[3] É verdade que nessa época o quociente eleitoral era mais alto, porque ainda incluía os votos brancos e nulos, que deixaram de ser considerados a partir da vigência da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, com a revogação do parágrafo único do art. 106 da Lei nº 4.737/1965