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João Paulo Cunha, Lula, Sarney e José Alencar na abertura do ano legislativo de 2003, o primeiro do petista na Presidência, quando ele enviou sua proposta de reforma da Previdência

Jaqueline Buckstegge e Victor Correa Leal *

A inteligência gerada pela análise de dados, principalmente no mercado de Relações Governamentais, nem sempre é o produto final do trabalho do analista. Muitas vezes, relatórios servem como insumo para atuação na defesa de determinados interesses e podem auxiliar o profissional a orientar sua ação e posicionar-se perante cenários complexos. Dados, portanto, projetam tendências e simplificam a realidade complexa das decisões políticas.

Fundamento da análise de dados, a procura por padrões em comparações temporais é muito útil para situar o profissional nas experiências já vividas e nos resultados já alcançados pelos diferentes atores políticos.

Para exemplificar o potencial da análise de dados na busca de padrões de comportamento, neste caso no Poder Legislativo, propõe-se a comparação entre as últimas alterações na Previdência Social, especificamente por propostas de emenda constitucional (PECs).

Nos últimos dez anos, 1.752 matérias na Câmara dos Deputados foram indexadas enquanto “Previdência Social”, como exemplifica o gráfico abaixo.

Fica claro pelo gráfico que existe uma pequena oscilação no número de proposições apresentadas pelo Poder Legislativo, enquanto o Poder Executivo mantém certa constância.

Como forma de comparação à realidade da PEC 287/2016, atual proposta de reforma da Previdência em tramitação, foram selecionadas outras duas PECs de autoria do Poder Executivo, sendo elas a PEC 33/1995, durante o governo FHC, e a PEC 40/2003, no primeiro mandato do ex-presidente Lula.

As propostas de emenda constitucional apresentadas pelo Poder Executivo têm como etapas de tramitação:

1. Tramitação iniciada, obrigatoriamente, pela Câmara dos Deputados;

2. Seguem para a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania – CCJC, para análise de admissibilidade constitucional;

3. Vão à análise em Comissão Especial – CESP, que discute o mérito da matéria;

4. E, finalmente, são examinadas ao Plenário da Casa Legislativa para deliberação em dois turnos, sendo necessário dois terços dos deputados nas duas votações para sua aprovação, ou seja 342 votos.

Considerando o estágio de tramitação atual da PEC 287/2016, aguardando votação no Plenário da Câmara dos Deputados em primeiro turno, selecionamos as aprovações de texto-base aprovados em primeiro turno dos casos em tela.

A PEC 33/1995 foi proposta no início daquele ano, admitida pela CCJC e chegou a ter parecer favorável da comissão especial, mas não foi votada por causa do término do prazo de análise. O plenário acabou rejeitando o parecer do relator, apresentado para análise geral. Para proferir parecer em substituição à comissão especial foi designado um novo relator, o então deputado Michel Temer, que teria de apresentar emenda aglutinativa global.

Emendas aglutinativas são uma boa alternativa em situações de impasses políticos. Como discorre o livro Curso de Regimento Interno dos analistas legislativos da Câmara dos Deputados André Corrêa de Sá Carneiro, Luiz Claudio Alves dos Santos, Miguel Gerônimo da Nóbrega Netto:

“Essa espécie de emenda é de grande valor em matérias polêmicas. Perceba-se que, quando são manifestadas diferentes ideias sobre o mesmo ponto de uma matéria, as várias correntes expõem suas opiniões e, durante a discussão, oferecem as emendas que julgam necessárias ao aprimoramento do texto legal em elaboração. Durante a votação, no entanto, pode-se observar a falta de consenso mínimo que permita aprovar o projeto, seja com o texto original de seus dispositivos, seja com o texto alternativo proposto na forma de emendas ou substitutivo. O que fazer, então, se a maioria absoluta julga relevante aprovar a proposição, porém não aceita a integralidade do texto original nem as alterações propostas pelas emendas já apresentadas? A emenda aglutinativa oferece a oportunidade final de negociação política ao viabilizar a fusão de uma emenda com outra (s) e/ou com o próprio texto do projeto ou do substitutivo e, assim, alcançar-se entendimento mínimo, ou seja, uma solução que seja razoável ou tolerável pela maioria e, dessa forma, propicia a aprovação da matéria.”

Dito isso, o relator de plenário apresentou a Emenda Aglutinativa Substitutiva nº 6, que foi aprovada alcançando 349 votos favoráveis e 139 contrários, com duas abstenções. O gráfico abaixo apresenta a relação entre os votos dos parlamentares de cada legenda e a orientação de bancada proferida pelos líderes antes da votação ser iniciada.

À esquerda, o gráfico apresenta a porcentagem de parlamentares que votaram conforme seu alinhamento ou não à orientação de cada partido, sem considerar a proporção que a bancada da legenda representava na casa. A intenção por trás desta disposição é compreender o nível de “fidelidade” que os deputados apresentaram em relação ao condicionamento partidário declarado em Plenário.

À direita, o gráfico em azul considera a porcentagem de parlamentares alinhados à orientação dentro de cada bancada, para que seja possível relativizar proporções de alinhamento percebidas como inferiores, mas que podem ser resultado de bancadas maiores.

O contexto geral da PEC 33/1995 era de uma aprovação presidencial de Fernando Henrique Cardoso de 30%, segundo Datafolha, em que os partidos de oposição eram PT, PDT, PSB e PCdoB, e representavam 19% da Câmara dos Deputados. Fica claro no gráfico o destaque para a coerência na votação da oposição, em que os quatro partidos são os mais “fiéis” do gráfico, em detrimento a uma maioria um pouco fragmentada, que mostra PMDB, por exemplo, com 41% dos parlamentares votando contrários à orientação de bancada.

A PEC 40/2003 foi admitida pela CCJC e aprovada pela comissão especial. Em plenário foi apresentada a Emenda Aglutinativa Substitutiva Global de Plenário nº 4 pelos líderes partidários, aprovada por 358 deputados, 126 contrários e 9 abstenções.

A oposição, à época da votação, era formada por PFL, PSDB, PDT e Prona e representava 26% da Câmara dos Deputados. Assim como a visualização da PEC 33/1995, o gráfico abaixo apresenta a “fidelidade” interna à orientação de bancada na esquerda e a proporção de deputados alinhados em relação ao total de parlamentares da Câmara na direita.

Naquela situação o presidente Lula estava com aprovação de 43%, segundo Datafolha. Ao contrário de 1995, a oposição não apresentou a mesma “fidelidade” interna identificada durante a votação no governo FHC. Fica claro que, de uma PEC para a outra, aumenta a divisão no PFL e PSDB em relação às orientações de legenda.

Quando passamos para a PEC 287/2016, não resta dúvida de que o cenário do atual presidente Michel Temer é mais complexo. A base partidária para negociações aumentou e se fragmentou expressivamente desde a sua relatoria em 1996. Sua baixa popularidade, que chega a uma aprovação de apenas 7%, e as crises institucionais agravam a imprevisibilidade e peculiaridades da situação vista hoje.

Segundo levantamento feito pelo jornal O Estado de S. Paulo, a indecisão e omissão é predominante dentre os parlamentares, como segue o gráfico abaixo:

Se considerarmos apenas este recorte histórico como um exercício de análise, as dificuldades que o presidente enfrentará são enormes, no que diz respeito à construção de um cenário positivo para aprovação da nova reforma da Previdência. A gestão de uma base que se demonstra instável no que diz respeito à orientação partidária e a pior avaliação presidencial desde a redemocratização são padrões que a análise de dados traz e que permitem o aprofundamento em “porquês” e “como gerir” o cenário atual.

Todas etapas desta análise, desde coleta até visualização de dados, são abordadas no curso Dados para Relações Governamentais, com próxima turma em 23 de Setembro de 2017.

* Jaqueline Buckstegge é gerente de Pesquisa e professora de Dados para Relações Governamentais do IBPAD e Victor Correa Leal, RN Consultores Associados e aluno do Ibpad.

Estudo inédito mostra dificuldades que o governo terá para aprovar a reforma da Previdência