Marcos Verlaine *
A greve dos controladores de vôos reacendeu um debate há muito secundado pelo poder público – o direito de greve. Diante dos transtornos causados pelo movimento dos controladores e a ausência de uma lei, o Supremo Tribunal Federal resolveu arbitrar uma norma, que seria o mesmo marco legal dos trabalhadores do setor privado (Lei 7.783/89 – Lei de Greve). O Supremo ainda não tomou a decisão final sobre a questão.
Com o propósito de dar uma “solução final” para o problema, o governo pediu ao Ministério do Planejamento e à Advocacia-Geral da União (AGU) que preparassem uma proposta para submeter à Casa Civil e aos Ministérios da Justiça e do Trabalho. Depois disso, o projeto ainda será submetido às centrais sindicais, disse Lula em entrevista coletiva à imprensa no último dia 15. Dessa forma, o texto deverá ficar pronto só no final de junho, quando poderá ser enviado ao Congresso.
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Essa é uma matéria complexa. De um lado, o governo enfrenta o dilema de regulamentar com restrições esse direito inalienável do servidor. De outro, necessita estabelecer os limites para o exercício desse direito, de modo que a população – sobretudo os segmentos mais carentes da sociedade, em caso de greve do funcionalismo – não seja privada de serviços essenciais como educação, saúde, abastecimento de água, segurança pública, entre outros.
A assessoria parlamentar do Diap (Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar) teve acesso à última versão da “Minuta de Lei de Regulamentação do Direito de Greve no Serviço Público”, gestada pelo Planejamento e a AGU, e a comparou com o PL 6.032/02, do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso.
Quatro eixos estruturam a proposta em elaboração. O primeiro considera que todo o serviço público é essencial, sem distinção; o segundo trata da manutenção dos serviços; o terceiro é o “aviso prévio” do início da greve; e o quarto é a previsão de contratação temporária de servidores para suprir a falta dos grevistas.
O projeto de FHC, que ainda tramita na Câmara, está anexado ao PL 401/91, do ex-deputado e atual senador Paulo Paim (PT-RS), sob a relatoria do deputado Daniel Almeida (PCdoB-BA) na Comissão de Trabalho. Tanto o anteprojeto em elaboração quanto o projeto de FHC não contemplam plenamente as expectativas das entidades do funcionalismo.
Na prática, ambas as proposições dificultam a deflagração de greve no serviço público. Em coletiva à imprensa no dia 15 de maio, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva disse que greve no serviço público, sem desconto dos dias parados, não é greve, “são férias”.
Assim, qualquer texto produzido pelo Executivo que seja enviado ao exame do Legislativo necessariamente importará algum tipo de restrição, razão pela qual o movimento sindical dos servidores deve ficar atento e acompanhar pari passu a tramitação da matéria no Congresso. Essa sugestão reforça-se em função de o perfil do Congresso ser majoritariamente liberal-conservador, que tende a chancelar sem alterações de fundo a proposta do Planalto.
Serviços essenciais
Pelo anteprojeto de Lula, todo o serviço público é essencial, sem distinção. O projeto de FHC é omisso nessa questão, pois não determina o que é essencial no serviço público para efeito de paralisação. Já o anteprojeto apresenta uma lista com 19 serviços considerados “atividades essenciais”. Veja:
1. atendimento ambulatorial de emergência e assistência médico-hospitalar; 2. atividade de arrecadação e fiscalização de tributos em alfândegas, postos de fronteira e assemelhados; 3. tratamento e abastecimento de água; 4. distribuição e comercialização de energia elétrica; 5. captação e tratamento de esgoto, remoção de lixo hospitalar, limpeza de vias públicas e defesa civil; 6. segurança pública, policiamento e controle de fronteiras; 7. serviços penitenciários e assistência a presos e condenados; 8. inspeção agropecuária e sanitária de produtos de origem animal e vegetal e de estabelecimentos industriais e comerciais; 9. necropsia e funerários; 10. defensoria e advocacia públicas; 11. manutenção de serviços de telecomunicações; 12. concessão de pagamento de benefícios previdenciários e assistenciais; 13. guarda de substâncias radioativas e equipamentos e materiais nucleares; 14. defesa e controle do tráfego aéreo; 15. serviços indispensáveis ou diretamente vinculados à função legiferante (produção de leis) e de fiscalização e controle do Poder Legislativo; 16. serviços judiciários e do Ministério Público diretamente vinculados aos serviços essenciais previstos neste artigo; 17. distribuição e comercialização de gás e combustíveis destinados aos serviços essenciais previstos neste artigo; 18. representação diplomática e serviços consulares; e 19. processamento de dados indispensáveis à prestação de serviços essenciais.
Manutenção dos serviços
Em situação de greve, um percentual dos funcionários deve manter a “máquina girando”. Na proposta de Lula, esse percentual ainda não está determinado. No projeto de FHC é de 50%.
Ainda no projeto de FHC, esse percentual poderá aumentar caso “a atividade assim o exigir”.
“Aviso prévio”
O “aviso prévio” do início da greve é a necessidade de as autoridades e a população serem avisadas com antecedência da deflagração do movimento. Na proposta de Lula, esse aviso deve ser de 72 horas de antecedência para as autoridades competentes; e de 48 horas para a comunidade.
O anteprojeto Lula dispensa o aviso – salvo nos serviços e atividades essenciais – “em caso de greve motivada por descumprimento dos instrumentos normativos firmados no processo de negociação coletiva ou por atraso de pagamento de remuneração”.
No caso do projeto FHC, o aviso prévio às autoridades e à comunidade deve ser de dez dias. E mais, depois de avisado sobre o movimento grevista, o poder público tem um prazo de trinta dias para se manifestar sobre as reivindicações.
Contratação temporária
No anteprojeto há previsão de contratação temporária de servidores para suprir a falta dos grevistas.
Assim, “não havendo acordo”, a administração pública “poderá realizar contratação temporária por excepcional interesse público ou qualquer forma de contratação de serviços de terceiros para suprir atividades ou serviços mínimos”. O projeto FHC não prevê contratação temporária.
Quorum
No anteprojeto Lula, o texto determina que o estatuto da entidade deverá estabelecer formalidades estatutárias para convocação de assembléia com um “número mínimo de servidores em efetivo exercício para deliberar sobre a deflagração da greve”.
O projeto FHC é mais explícito e objetivo. Determina que as decisões da assembléia geral deverão ter “a presença mínima comprovada de dois terços do total de servidores da categoria”. Qualquer decisão só poderá ser aprovada se obtiver “a maioria absoluta dos votos dos membros presentes”.
Desconto dos dias e multa
No anteprojeto uma ambigüidade salta aos olhos. O artigo 5º diz que “é livre a adesão à greve, vedada à Administração a adoção de meios que visem constranger os servidores a comparecer ao serviço ou que sejam capazes de frustrar a divulgação do movimento”.
Logo em seguida, o parágrafo 1º determina que “a ausência ao serviço em decorrência de adesão à greve implicará na ‘perda de remuneração’ e seus reflexos legais, salvo acordo coletivo entre as partes”.
No projeto FHC, o pagamento do salário do servidor em greve é suspenso de ofício. Em caso de manutenção da greve depois de declarada ilegal, a Justiça imporá à entidade multa não superior a R$ 50 mil por dia de paralisação, até que o movimento cesse.
Julgamento
No projeto FHC, o julgamento da contenda entre o funcionalismo e a administração pública fica a cargo do Tribunal Superior do Trabalho. No anteprojeto Lula, o julgamento se dará pelo TST, quando a greve for estadual ou federal. O TRT da região também poderá julgar o movimento grevista.
Substitutivo ao PL 401/91
No contexto do debate, o deputado Daniel Almeida – relator da matéria na Comissão de Trabalho da Câmara – apresentou um substitutivo ao PL 401. O substitutivo engessa menos a iniciativa de greve do servidor. No artigo 3º, ele define, que “os estatutos das entidades sindicais devem estabelecer as formalidades de convocação da assembléia geral para deliberar sobre a deflagração da greve”.
O texto também determina 11 serviços e atividades essenciais à comunidade para efeito de paralisação. Veja os oito serviços propostos como essenciais que estão no anteprojeto Lula e não estão no substitutivo:
i) atividade de arrecadação e fiscalização de tributos em alfândegas, postos de fronteira e assemelhados; ii) segurança pública, policiamento e controle de fronteiras; iii) serviços penitenciários e assistência a presos e condenados; iv) inspeção agropecuária e sanitária de produtos de origem animal e vegetal e de estabelecimentos industriais e comerciais; v) defensoria e advocacia públicas; vi) concessão de pagamento de benefícios previdenciários e assistenciais; vii) serviços indispensáveis ou diretamente vinculados à função legiferante (produção de leis) e de fiscalização e controle do Poder Legislativo; e viii) serviços judiciários e do Ministério Público diretamente vinculados aos serviços essenciais.
No substitutivo, o “aviso prévio” sobre a comunicação de paralisação nos serviços essenciais relacionados no artigo 7º deve ser com antecedência mínima de 72 horas, “aos usuários, ao empregador e ao Poder Público”.
A conciliação e o julgamento da demanda, pela proposta do relator do projeto, ficam a cargo do TRT do local em que ocorrer a greve; quando a paralisação exceder a jurisdição do TRTs, o julgamento será feito pelo TST. A Lei de Greve (Lei 7.783/89), pelo texto de Daniel Almeida, é revogada.
Outras proposições
Além do projeto do senador Paim, há outras proposições que tratam do direito de greve. Ao projeto de Paim estão anexados outros cinco projetos de lei – 1.802/96, 2.180/96, 3.190/00, 424/03 e 1.418/03 – todos sob a relatoria do deputado Daniel Almeida na Comissão de Trabalho.
Há também uma proposta de emenda à Constituição (PEC 103/95) do deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR) que dá nova redação ao artigo 9º da Constituição. A PEC assegura o direito de greve desde que condicionado aos direitos de todos e aos deveres do Estado previstos na Constituição.
A proposta determina, ainda, que as atividades essenciais não poderão ser interrompidas e, tanto os abusos, como o incitamento às práticas de crimes, sofrerão as penalidades da lei. A PEC já foi aprovada na CCJ da Câmara e aguarda criação de comissão especial para análise do mérito.
Direito de greve do servidor
Também está em discussão na Comissão de Trabalho o PL 4.497/01, da deputada Rita Camata (PMDB-ES), que dispõe sobre os termos e limites do exercício do direito de greve pelos servidores públicos. A esse estão anexados outros seis projetos de lei – 5.662/01, 6.032/02, 6.141/02, 6.668/02, 6.775/02 e 1.950/03.
O projeto da deputada Rita Camata, que está sob a relatoria do presidente da Comissão, deputado Nelson Marquezelli (PTB-SP), regulamenta o disposto no artigo 37, inciso VII da Constituição. Define que “o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica”.
Brasil – iniciativa privada (CLT)
A Constituição de 1988 reconhece expressamente a greve como direito fundamental, tanto para os trabalhadores em geral (artigo 9º), quanto para os servidores públicos civis (artigo 37, VI e VII), sendo que estes foram também contemplados com o direito à livre sindicalização. Ao militar, no entanto, continuam proibidas a sindicalização e a greve.
O direito de greve dos trabalhadores da iniciativa privada, portanto regidos pela CLT (Consolidação das Leis do Trabalho), é regulado pela Lei 7.783/89 (Lei de Greve), que abrange os “servidores empregados” das sociedades de economia mista e empresas públicas.
A Lei 7.783 conceitua a greve como “suspensão coletiva, temporária e pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal de serviço a empregador” (artigo 2º); lista os serviços considerados essenciais; e fixa os requisitos para o exercício do direito.
A Lei também obriga os sindicatos, os trabalhadores e o patronato a garantirem, durante a greve, a prestação de serviços indispensáveis ao atendimento das atividades inadiáveis à comunidade, que são aquelas que, não atendidas, coloquem em risco iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população; caso isso não seja observado, o Poder Público assegurará a prestação desses serviços.
A Lei ainda estabelece as sanções para os casos de abuso do direito.
Serviço público
Quanto ao servidor público civil da administração direta, autárquica e fundacional, o artigo 16 da Lei de Greve dispõe expressamente que:
“Para os fins previstos no artigo 37, VII, da Constituição, lei complementar definirá os termos e os limites em que o direito de greve poderá ser exercido”.
O STF, em diversas oportunidades, considerou que o inciso VII do artigo 37 da CF, em sua redação original, encerraria norma de eficácia limitada, sendo certo que a exigência da lei complementar para o exercício do direito de greve pelos servidores públicos civis impediria a aplicação analógica da Lei 7.783/89, em virtude da expressa determinação impeditiva nela contida (artigo 16).
Em 4 de junho de 1998, o Congresso promulgou a Emenda Constitucional 19 (reforma administrativa), que deu nova redação ao artigo 37, inciso VII, da CF, não mais exigindo a edição de uma lei complementar para regular o exercício do direito de greve pelo servidor público civil, mas, tão-somente, de uma “lei específica”.
Para efeito comparativo e de co-relações, veja como é o direito de greve em alguns países da América do Sul, da América do Norte (EUA, México e Canadá) e da Europa.
Mercosul
A Constituição argentina garante apenas o direito de greve aos sindicatos, sendo a matéria regulada pelo Decreto 2.184/90, que limita o exercício do direito de greve nas chamadas atividades essenciais.
Há necessidade de comunicação do início da paralisação à autoridade do Ministério do Trabalho, com antecedência de cinco dias. As partes devem estipular em convenção coletiva a respeito da prestação de serviços mínimos à comunidade.
No Chile, a greve é permitida (artigo 19 da Constituição). Todavia, há proibição nos serviços públicos e nas atividades essenciais.
No ordenamento jurídico uruguaio a greve é entendida como direito sindical, sendo que a Lei 13.720 delega ao Ministério do Trabalho a competência para disciplinar os serviços essenciais que deverão ser assegurados durante a greve.
América do Norte
Nos Estados Unidos, maior economia do planeta, os 2,7 milhões de servidores federais civis são impedidos de parar. Em caso de descumprimento, o funcionário é demitido sob a justificativa de prática pessoal proibida, termo utilizado para outros tantos atos considerados irregulares.
O maior embate envolvendo servidores e governo ocorreu em 1981. À época, controladores de vôo cruzaram os braços exigindo melhores salários. A crise abalou o país e, como resposta, o então presidente Ronald Regan demitiu 11 mil profissionais, convocando imediatamente os substitutos.
No México, o artigo 123 da Constituição de Querétaro, de 1917, assegura tanto o direito de greve quanto o lockout (paralisação realizada pelo empregador com o objetivo de exercer pressões sobre os trabalhadores, visando frustrar negociação coletiva ou dificultar o atendimento de reivindicações), embora o exercício deste último dependa de autorização prévia do Estado. É assegurado o exercício do direito de greve no serviço público, desde que haja aviso prévio de 10 dias à Junta de Conciliação e Arbitragem.
No Canadá, o direito de greve é expressamente reconhecido, sobretudo quando o conflito não é resolvido mediante consultas, negociações ou qualquer outro procedimento existente.
Europa
Na Alemanha, existem cerca de 4,6 milhões de servidores, e as regras são rígidas. Uma lei estipula as remunerações e seu conteúdo está sujeito a mudanças pelo Legislativo a qualquer tempo – o salário pode, inclusive, ser reduzido e a jornada de trabalho ampliada.
Os servidores públicos alemães não têm direito de fazer greve, mas também não são exonerados – salvo em casos extremos. Já os servidores contratados (equivalentes no Brasil aos indicados por confiança ou os terceirizados) têm status de empregados, mas se houver crise financeira nos municípios, estados ou União, perdem os cargos.
Na França, onde o conceito de greve se confunde com cidadania e liberdade, o direito é reconhecido, mas com certas limitações. De acordo com o Código do Trabalho, um aviso prévio de paralisação precisa ser apresentado, por um ou vários sindicatos, ao menos cinco dias úteis antes, especificando as razões, o local, a data e a hora de início do protesto – além da previsão de duração.
Os servidores franceses em cargos de direção, os que atuam em áreas indispensáveis à burocracia e lotados na segurança pública podem ser obrigados a não aderir. Os funcionários não recebem pelos dias parados.
O mesmo acontece na Itália. Os servidores civis públicos italianos, em caso de greve, precisam manter os serviços essenciais funcionando – transportes, por exemplo. As faltas são descontadas no contracheque. O corte de ponto pelos dias parados é prática comum também no Reino Unido, onde existem 5.831 milhões de servidores públicos e o recrutamento ocorre por meio de anúncios em jornais ou sites especializados.
Na Espanha, a Constituição (artigo 28) define a greve como direito fundamental dos trabalhadores.
O direito de greve no ordenamento espanhol é assegurado aos funcionários públicos, mas há proibição em relação aos membros das Forças Armadas e dos corpos de segurança, por força da Lei 2, de 13/03/86. É importante assinalar que a redação da norma constitucional espanhola é, na essência, idêntica à elaborada no artigo 9º da Constituição brasileira de 1988.
Em Portugal, o artigo 58 da Constituição reconhece o direito de greve, competindo aos trabalhadores definir os interesses que serão defendidos e seu âmbito. Não é permitido o lockout.
História
A greve pode ser concebida como uma das mais importantes e complexas manifestações coletivas produzidas pela sociedade contemporânea e está contida nos direitos fundamentais da pessoa humana.
O vocábulo greve foi utilizado pela primeira vez no final do Século 18, precisamente numa praça em Paris, chamada de Place de Grève, onde se reuniam tanto desempregados quanto trabalhadores que – insatisfeitos geralmente com os baixos salários e com as jornadas excessivas – paralisavam suas atividades laborativas e reivindicavam melhores condições de trabalho e de vida.
Na referida praça, acumulavam-se gravetos trazidos pelas enchentes do rio Sena. Daí o termo grève, originário de graveto.
A história da greve surge a partir da instituição do regime de trabalho assalariado, resultante do fim do regime feudal escravista e do advento do capitalismo, cujo marco econômico foi a Revolução Industrial na Inglaterra (1760 a 1850). Pode-se, então, atribuir aos movimentos sindicais ingleses o referencial inicial da história da greve.
Do ponto de vista político, a Revolução Francesa (1789) é outro referencial histórico que contribuiu sobremodo com o avanço da luta dos trabalhadores no mundo.
Assim, a Revolução Industrial na Inglaterra, a Revolução Burguesa na França e a Filosofia Alemã produziram as três fontes e três partes constitutivas do marxismo, isto é, as fontes originais onde Karl Marx e Friedrich Engels – precursores do socialismo científico – beberam para conceber suas teses sobre a evolução do capitalismo.
* Marcos Verlaine é jornalista e assessor parlamentar do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap).