Uma nova clivagem política pelo Clima & Meio Ambiente no parlamento

André Lima*, João Paulo Ribeiro Capobianco** e Ricardo Young***

Contrariando todas as previsões feitas após a eleição de Jair Bolsonaro em 2018 e inúmeras iniciativas de flexibilização que tramitaram na Câmara e no Senado, a legislação socioambiental passou ilesa nesses dois primeiros anos da atual legislatura. Isso não foi resultado de um equilíbrio de forças políticas em relação ao tema ambiental. Neste artigo examinamos esse fato com base em dados objetivos oferecidos pelo Painel Parlamento Socioambiental, coordenado pelo IDS, que foi composto por relatórios que examinam a fundo o comportamento dos parlamentares na temática socioambiental no primeiro biênio dessa legislatura.

Ao longo das oito legislaturas que se sucederam desde a Constituição de 1988, muitas leis fundamentais para o desenvolvimento sustentável foram aprovadas do Brasil. Dentre elas destacamos: Lei de Crimes e Infrações Ambientais, Lei de Gestão de Recursos Hídricos, Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, Lei de Gestão de Florestas Públicas, Lei da Mata Atlântica, Lei de Política Nacional de Resíduos Sólidos, Lei de Política Nacional de Mudanças Climáticas.

É possível afirmar que a legislação socioambiental evoluiu e foi aprimorada de forma permanente ao longo dessas três décadas. O único retrocesso foi o verificado no Código Florestal de 2012. Mesmo nesse caso, uma modulação entre governo, ruralistas e ambientalistas, apoiada por uma intensa pressão da opinião pública, resultou num texto final menos danoso do que teria sido se o relatório do Deputado Aldo Rebello, que chegou a ser aprovado na Câmara, vigorasse.

Nesse período, parlamentares altamente comprometidos como Fabio Feldmann, Luciano Zica, Fernando Gabeira, Marina Silva, Sarney Filho, Nilto Tatto, Randolfe Rodrigues, Alessandro Molon, Alfredo Sirkys, entre outros, se destacaram na liderança desses avanços, sem que, em nenhum momento, os ambientalistas tenham formado algo próximo de uma maioria no Congresso Nacional. 

O fato é que o governo, mesmo os de centro-direita – PSDB com PFL, por exemplo -, sempre mediou os extremos no Congresso Nacional, garantindo um certo equilíbrio político, o que foi determinante para os avanços obtidos na legislação desde 1988. Essa realidade mudou radicalmente nos dois últimos anos, quando o governo federal assumiu posição à direita da média do Parlamento, compondo com um dos extremos.

A hipótese que sustentamos para o fato dessa mudança na posição do governo não ter provocado, ao menos até a metade dessa legislatura, retrocessos na legislação socioambiental, para além de questões conjunturais importantes que trataremos adiante, é que existe um campo parlamentar relativamente independente, não ambientalista, de centro, governista moderado, com algum nível de respeito, responsabilidade e diríamos até apetite potencial para apoiar pautas ambientais, inclusive nos casos mais polêmicos como o código florestal, o licenciamento ambiental e a regularização fundiária.

Elementos de conjuntura

A atual 56ª legislatura teve início sob o impacto do criminoso desastre de Brumadinho, em 25 de janeiro de 2019, uma das maiores tragédias da história do País, que resultou na morte de 259 pessoas e 11 desaparecidos e enormes impactos econômicos e socioambientais em extensa área rural de Minas Gerais. 

Esse fato extremo, que ocorreu quando o País ainda fazia a contabilidade dos danos do também criminoso desastre de Mariana, de 2015, inibiu o debate sobre a flexibilização a Lei Geral de Licenciamento Ambiental (PL nº 3.729 de 2004), que já estava na agenda do Governo, da Confederação Nacional da Indústria e da Confederação Nacional da Agricultura. Apesar de ameaças reais, e de um compromisso do então presidente eleito da Câmara Rodrigo Maia assumido perante parlamentares de centro e direita, de colocar o texto na pauta de votação do Plenário, já com urgência urgentíssima vigente, foi possível aos ambientalistas negociar, em função dos problemas de conteúdo, a criação de um Grupo de Trabalho para realizar uma rodada de negociação e de audiências públicas para se tentar chegar a um consenso mínimo. Com isso o PL, que contém dispositivos muito desfavoráveis ao adequado licenciamento ambiental, e em função das limitações de pauta impostas pela covid-19, como falaremos adiante, não foi votado e segue em discussão, como uma ameaça real para os próximos meses. 

Na sequência, em maio de 2019, conseguiu-se impedir a aprovação da MP 867/18, que alterava o código florestal, ressuscitando antigas propostas de ampliação de anistia para desmatamentos ilegais. Após um período de intensa mobilização dos ambientalistas, mais uma vez apoiados por manifestações da sociedade, a MP teve sua votação seguidamente adiada e acabou sendo aprovada na Câmara nos últimos dias de sua vigência.  Com isso, Davi Alcolumbre, presidente do Senado, já incomodado com MPs aprovadas na outra Casa em cima do prazo para caducar, aproveitou a impopularidade da proposta, rejeitada por senadores de oposição e moderados, e deu um recado ao Presidente da Câmara de que não iria mais aceitar textos polêmicos de última hora para aprovação sem tempo para debate e condição aprimorá-los. Como resultado, a MP de interesse do governo federal e da bancada ruralista perdeu sua validade, apesar de ter sido aprovada na Câmara com uma votação expressiva de 243 votos favoráveis e apenas 19 contra (com a obstrução da maioria da oposição).

Em meados de 2019 o monitoramento realizado pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) começou a registrar crescimento intenso nos focos de queimadas e de indícios de desmatamentos na Amazônia, chamando forte atenção da mídia nacional e internacional. Esse novo fator extremo reforçou o contexto desfavorável já existente para a flexibilização da legislação ambiental. Ambientalistas e diferentes grupos de pressão, envolvendo ex-ministros de meio ambiente, cientistas, empresários e artistas, levaram o Presidente Rodrigo Maia a assumir de público, em agosto de 2019, o compromisso de não pautar temas socioambientais polêmicos sem antes um esforço real de consenso.

Finalmente, encerrando o trágico primeiro ano legislativo, aconteceu o misterioso derramamento de petróleo que atingiu mais de 130 municípios em 11 estados das regiões Nordeste e Sudeste.  Milhares de toneladas de óleo contaminaram uma extensão superior a quatro mil quilômetros do litoral brasileiro, sem que o governo obtivesse sequer uma pista segura da origem e autoria do crime ambiental. Esse foi mais um acontecimento que refreou o ímpeto antiambiental latente no legislativo e aumentou o descrédito em relação à capacidade do governo federal fazer frente aos problemas ambientais que se sucediam.

No início do segundo ano da atual legislatura, a covid-19 levou ao fechamento do Congresso para reuniões presenciais. A implantação do Sistema de Deliberação Remota exclusivamente para sessões plenárias limitou sobremaneira o avanço e a votação de pautas não relacionadas ao enfrentamento da pandemia. Não houve em 2020 praticamente nenhuma reunião de comissão.

Nesse período, foram enfrentadas duas iniciativas de retrocessos socioambientais propostas pelo governo. O projeto que regulamenta a exploração mineral, turística, pecuária, de recursos hídricos e de hidrocarbonetos em terras indígenas (PL 191/2020), conhecido como “X-Tudo em Terras Indígenas” e a Medida Provisória 910/2019, conhecida como a “MP da Grilagem”.

Novamente, a conjuntura ambiental negativa de 2019 e a forte pressão contrária realizada pela sociedade, levou à retirada de pauta da MP da Grilagem, que caducou e foi convertida no Projeto de Lei 2633/20, contrariando o forte interesse de ruralistas e governistas, que tinham na ocasião maioria folgada para votá-la e provavelmente aprová-la. A retirada de pauta da MP da Grilagem foi rejeitada pelo Plenário da Câmara pelo placar de 340 x 163. Ainda assim o Presidente Maia cumpriu seu compromisso e não colocou o texto em votação sugerido mais uma semana de negociação que acabou não acontecendo. A tramitação do PL 191/2020, tampouco ganhou tração na Câmara. 

A partir do final do primeiro semestre de 2020 novos acontecimentos impactaram a opinião pública no Brasil e no Mundo: os incêndios que queimaram cerca de 30% de Pantanal e a continuidade do aumento expressivo de desmatamentos na Amazônia pelo segundo ano consecutivo. Esses novos fatos, mobilizaram parlamentares de oposição e governistas de centro na pressão sobre a omissão do governo, inviabilizando novamente a pauta de retrocessos na legislação socioambiental.

Nossa análise é que esses eventos extremos e imprevistos tiveram impacto na disposição dos não-ambientalistas independentes ou governistas moderados e intimidaram os governistas mais convictos a aguardar momento menos adverso às suas pretensões antiambientais.

Elementos políticos

Os dados e informações revelados no Painel Parlamento Socioambiental parecem corroborar o que nossa percepção já apontava desde os resultados das eleições de 2018. Além de uma bancada ambientalista pequena, mas muito ativa e aguerrida, em grande medida composta por parlamentares de oposição (esquerda e centro-esquerda) muito atuantes, que usam até o limite todos os recursos para segurar votações e pautas antiambientais, há no Parlamento um campo político relativamente independente, intermediário, ou governista-moderado, menos insensível às pautas de interesse público e difuso, como a ambiental. Esses parlamentares convergiram e deram suporte político à posição do então presidente Rodrigo Maia de não pautar matérias socioambientais polêmicas nesse biênio. 

As votações nominais e as proposições legislativas socioambientais estudadas no Relatório Parlametria, somadas às manifestações dos parlamentares nas redes sociais e suas opiniões reveladas na pesquisa de opinião Visão Socioambiental do Congresso Nacional (veja alguns dados no anexo ao final deste artigo), mostram que a resistência aos retrocessos foi viável graças à participação de parlamentares que, mesmo não compondo o bloco de oposição, a ele se juntaram episodicamente. Esse fato reforçou a capacidade da oposição, que conta com aproximadamente 130 parlamentares na Câmara (25%) e 20 no senado (25%) de resistência aos retrocessos socioambientais.

Ou seja, há um número não desprezível de parlamentares de centro, integrantes de partidos considerados independentes ou governistas moderados, que não apoiam integral e sistematicamente as pautas antiambientais defendidas pelo governo e alas mais extremadas do parlamento.

Os parlamentares de oposição e ambientalistas, em regra, não trabalham de forma sistemática e permanente com esse grupo intermediário. Em parte, porque não foi necessário fazê-lo de forma sistemática nos últimos 30 anos, visto que os governos anteriores foram sempre moderados em relação ao tema e nunca frontal e declaradamente adversários dos ambientalistas. De alguma maneira os governos passados, uns mais outros menos, se posicionavam ao centro das posições, mediando-as. 

O núcleo duro da bancada ruralista sempre foi base do governo, mas nunca “foi governo”. No máximo indicavam ministro da agricultura, e desenvolvimento regional, mas jamais tiveram o ministro do meio ambiente. As divergências entre pautas ruralistas e ambientalistas se reproduziam internamente e não eram unanimidade no governo, que exercia o papel mediador e modulador de interesses desses grupos, sob influência das pressões da sociedade.

Assim sendo, os parlamentares socioambientalistas sempre adotaram a estratégia de dialogar ou pressionar o governo por uma mediação. A mediação dos governos sempre contou, no campo socioambiental, com a adesão desse “campo intermediário” não-ambientalista, governista moderado. 

Hoje, em uma situação inédita desde 1988, temos um governo muito à direita do centro. Nessa circunstância quem faz a mediação não é a esquerda oposicionista, nem os ambientalistas. Estes, além de minoria, são parte no embate, marcam posição e tencionam até onde podem e como devem. Oposição não contemporiza, estressa. A esquerda, exceto quando é governo, tampouco media, modula ou equilibra, sobretudo quando o governo é de extrema direita. 

O fato é que nos dois últimos anos a manutenção das conquistas da legislação socioambiental dependeu do Presidente Rodrigo Maia na Câmara, que fez o papel de moderador, com apoio de um conjunto restrito e ativo de parlamentares ambientalistas e consentimento de um grupo mais amplo de não ambientalistas.

Com as eleições de 2020 da nova mesa diretora no Congresso, temos agora na presidência da Câmara um deputado identificado com projetos de desregulamentação ambiental, e que se elegeu com o discurso de maioria e não de consenso. Temos, ainda, na presidência da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável da Câmara, principal trincheira dos ambientalistas para evitar pela raiz o nascedouro de projetos antiambientais, uma deputada bolsonarista extremista, que chega ao ponto de acusar as entidades não governamentais socioambientalistas de atearem fogo na Amazônia. 

De forma geral a pesquisa de opinião realizada com os parlamentares pelo Congresso em Foco, a pedido do IDS e parceiros, revela um conhecimento minimamente consistente e uma consciência média favorável dos parlamentares em relação à responsabilidade e ao equilíbrio socioambiental do parlamento. Essa conclusão não nos leva naturalmente a afirmar que todos votem sempre de acordo com a sua “consciência” ambiental, revelada nessa pesquisa. Inúmeros outros fatores pesam na hora do voto. Eis o desafio que se nos apresenta. Aproximar a prática parlamentar dessa consciência média revelada. A pesquisa revela uma tendência que pode e precisa ser trabalhada de forma sistemática e deliberada para trazer os “menos insensíveis” para mais próximos do campo político em defesa da legislação socioambiental.

Estimamos, segundo as análises dos relatórios publicados pelo Painel Parlamento Socioambiental, que o grupo de não ambientalistas (independentes ou governistas moderados), com alguma sensibilidade às teses socioambientais, embora de forma seletiva, seja composto por algo entre 70 e 100 parlamentares (da Câmara e Senado). Parlamentares desse grupo parecem ter algum potencial para aderir a um projeto de Brasil alinhado com as principais demandas nacionais e internacionais de equilíbrio e aprimoramento da governança socioambiental, combate às mudanças climáticas e redução da perda da biodiversidade. 

Para sensibilizar esse campo intermediário será necessário ampliar as articulações e despartidarizar a forma como os grupos comprometidos com a questão socioambiental constroem consensos e apoio no Parlamento. O movimento socioambiental sempre atuou para colocar a questão da sustentabilidade no centro da política e do poder, como algo estratégico. Para conseguir esse feito histórico, se alinhou aos partidos de esquerda e de centro-esquerda, que tinham mais sensibilidade para esses temas. Hoje, com a ampliação dos setores da sociedade preocupados e sensíveis com os riscos ambientais e climáticos, urge recalibragem dessa estratégia, especialmente em um momento em que a questão está sendo altamente ideologizada pelo atual governo, que insiste em polarizar e fomentar velhas e falsas dicotomias entre direita e esquerda, desenvolvimento, conservação ambiental e sustentabilidade.

Há luz no fim desse túnel de alto risco para a legislação socioambiental que caracteriza o segundo período da atual legislatura. Os dados e informações do Painel Parlamento Socioambiental indicam que há uma pequena fissura e ela dependente da capacidade do campo socioambiental, a despeito da postura antiambiental governista, atrair apoio da parte dos independentes e governistas moderados de centro e centro direita.

Uma nova clivagem política, fora das dicotomias “esquerda/direita” e “governo/oposição” pode ser um caminho necessário no rumo de um melhor equilíbrio de forças em relação aos temas socioambientais no parlamento. Essa nova clivagem precisa ser trabalhada de forma estratégica e deliberada por um advocacy colaborativo estratégico.

E esse papel de mobilizar e catalisar apoio junto ao campo político intermediário cabe não somente ao movimento socioambiental em aliança aos oposicionistas, mas também ao campo empresarial defensor da responsabilidade socioambiental corporativa, do ESG (Environmental, Social and Governance), da economia circular, da agricultura regenerativa e de baixas emissões de carbono, das energias renováveis, da bioeconomia e biotecnologia,  e porque não também do campo ligado ao combate à corrupção, à segurança e soberania nacionais, à saúde (ambiental), ao direito do consumidor e à educação de qualidade. 

O campo privado sustentabilista crescente tem influência sobre esse espectro político parlamentar posicionado ao centro mais moderado. É preciso uma “coalizão política” em defesa de uma Ordem Econômica e Financeira Sustentável nacional (art. 170 da CF de 1988). 

Nesse contexto desfavorável, sobretudo em função do poder que o governo exerce sobre os mandatos parlamentares, seja pela oferta de cargos ou orçamento, o desafio será buscar no curtíssimo prazo, uma nova clivagem política. Trazer ao “centro” político a missão e a responsabilidade de mediar, mitigar e resistir aos retrocessos e promover os avanços necessários possíveis. Pragmaticamente falando, isso pode significar a adesão de até 70 deputados e outros 10 senadores em apoio a um bloco de resistência ambiental, ainda que não resulte em uma ampliação efetiva da frente parlamentar ambientalista, mas alianças táticas em matérias e projetos estratégicos. 

Se conseguirmos a adesão desse grupo intermediário, chegaremos à marca dos 35-40% do parlamento brasileiro comprometido, em algum grau, com a agenda de clima e sustentabilidade. Um feito nada desprezível, em um momento tão adverso da história política brasileira e que significará, nos próximos dois anos dessa legislatura, algumas vitórias, muitos empates e, provavelmente algumas derrotas, porém honrosas.

Para acessar a íntegra dos relatórios do Painel Parlamento Socioambiental que subsidiaram essa análise clique AQUI. Abaixo vejam alguns destaques extraídos dos relatórios aqui citados:

Destaques do Painel Parlamento Socioambiental 

Do 1º relatório do Painel que analisou mais de 1.700 postagens de parlamentares nas redes sociais em 2020 identificamos, em relação ao tema do licenciamento ambiental que:

• 85 Deputados publicaram ao menos um post sobre o tema em 2020, totalizando 314 posts analisados.
• 20 Deputados (23,5%) publicaram 52 posts considerados neutros.
• 20 Deputados (23,5%) publicaram pelo menos um post com posicionamento divergente dos ambientalistas, totalizando 102 posts divergentes (32,5% do total de 314 posts analisados).
• 47 Deputados (55%), de sete partidos diferentes, publicaram somente posts considerados convergentes com os ambientalistas, totalizando 93 posts (29,6% do total). 
• Dos 85 deputados que postaram sobre o tema 50 (quase 60%) são da região Sul-Sudeste.
• Dos 25 deputados que mais postaram (no mínimo dois posts cada, totalizando 242 posts): 10 são de oposição (5 PT, 3 PSB e 2 PSOL), 13 da base governista (3 DEM, 2 Novo, 2 PSL, 1 PSD, 1 Solidariedade, 1 PSDB, 1 PP, 1 PL e 1 MDB) e 2 de partidos que se afirmam como independentes (PV e Cidadania).

Em relação ao tema regularização fundiária foram examinadas mais de mil postagens em 2020 feitas por 167 deputados (quase 1/3 da Câmara), destas:

• 221 (28,7%) publicações divergentes da posição ambientalista,
• 242 (31,3%) publicações neutras, e
• 307 (40%) publicações convergentes com o posicionamento ambientalista
• 67 deputados de partidos de oposição manifestaram-se em 367 postagens;
• 96 deputados de partidos de base governista manifestaram-se em 609 postagens;
• 4 deputados de partidos independentes com 14 posts.
• 58 Líderes ou Vice-Líderes manifestaram-se em suas redes sociais, durante o ano de 2020, sobre o tema Regularização Fundiária.

Pelo exame das redes sociais, sobretudo porque estudamos temas mais controversos, ficou destacado que a pauta socioambiental vem sendo defendida explicitamente e majoritariamente por parlamentares oposicionistas, de esquerda e centro-esquerda.

Do 2º relatório divulgado pelo Painel, intitulado Parlametria, que examinou mais de 800 proposições legislativa e 40 votações nominais em temas socioambientais entre 2019 e 2020 destacamos alguns dados:

• Das 815 proposições examinadas, 600 foram consideradas convergentes com posicionamento ambientalista;
• Das cinco leis ambientais aprovadas e sancionadas no período, três foram consideradas convergentes, uma neutra a apenas uma divergente, mas foi possível por destaque a retirada do dispositivo considerado mais crítico pelos ambientalistas com alteração do código florestal;
• A grande maioria das proposições que avançaram em pelo menos uma comissão, ou uma das casas legislativas, foi considerada convergente com ambientalistas; 
• Nas 40 votações nominais estudadas no período foi possível identificar pelo menos 69 deputados que ao menos uma vez votaram contrariando a orientação da bancada de governo e em sintonia com a orientação ambientalista, em temas altamente polêmicos com regularização fundiária e código florestal.
• O relatório conclui que sem apoio de parte da direita e da base do governo, que é maioria nas duas casas, as pautas socioambientais não avançam e ainda podem retroceder.

Mais revelador ainda foi o 3º relatório do Painel, a Pesquisa de Opinião feita com 179 parlamentares (154 deputados e 25 senadores). Seguem alguns destaques que nos chamou atenção:

• 59% discordam total ou parcialmente da afirmação de que “A política ambiental é uma barreira para o desenvolvimento econômico do Brasil”, sendo que mais de 50% desses são parlamentares de direita ou centro direita. 35% discordam totalmente sendo que apenas 14,5% concordam totalmente; 
• 50,3% dos parlamentares avaliam como ruim ou péssima a política ambiental do governo Bolsonaro, 33% como péssimas e apenas 6% como ótimas; 45 parlamentares de centro-direita e direita avaliaram como péssima ou ruim a política deste governo;
• 68% concordam que a Reforma Tributária deve incluir regras que incentivem a sustentabilidade socioambiental, contra 9% que discordam; todavia apenas 37% avaliam como provável que isso aconteça;
• 53% concordam que o país necessita endurecer as penas aos crimes ambientais contra 20,6% que discordam; todavia apenas 24% concordam que há chances de aprovar aumento de penas para crimes ambientais;
• 43% discordam que é momento para aprovação de uma Lei de mineração em Terras Indígenas;
• 31% entendem (com % alto de parlamentares da própria base do governo ou independentes) que a principal função do Legislativo é de fiscalizar o Executivo, enquanto 13,5% defendem que o Legislativo deve apoiar iniciativas de desregulamentação promovidas pelo Executivo; 
• Em relação ao tema dos desmatamentos 45% dos parlamentares acreditam que a política pública deve aumentar a produtividade nas áreas já convertidas e diminuir o desmatamento na Amazônia e no Cerrado; e para 26% a política de governo deve buscar aumentar a produtividade agropecuária a fim de zerar o desmatamento na Amazônia e no Cerrado;
• Para 54% dos parlamentares o Estado deve introduzir regras que obriguem a cadeia produtiva a comprovar origem (lícita e sem desmatamento) de seus produtos, focando no mercado externo e interno, pois atende consumidores e combate o desmatamento.
• 43% dos parlamentares defenderam que a regularização fundiária deve “favorecer apenas ocupantes antigos e que dependem da terra para sobreviver”, contra 4% que defendeu “favorecer qualquer um que tenha ocupado terra pública, inclusive invasões recentes”.
• 68% dos parlamentares defenderam aumento de tributos para “Produtos responsáveis por altas taxas de emissão de carbono na sua produção ou uso”; embora 49% foram contra aumento de tributos sobre “produtos intensivos em combustíveis fósseis na sua produção”.

*Coordenador do Painel Parlamento Socioambiental do IDS.

**Vice-Presidente do IDS.

***Presidente do IDS.

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