Antônio Augusto de Queiroz (*) e Neuriberg Dias Rego (**)
Especial para o Congresso em Foco
As eleições gerais deste ano se darão sob novas regras para a conversão de votos em vagas para a Câmara dos Deputados e Assembleias Legislativa, especialmente na distribuição das chamadas “sobras”. As mudanças decorrem, de um lado, do fim das coligações nas eleições proporcionais, que poderão ser substituídas pela federação de partidos, e, de outro, do aumento do percentual da cláusula de desempenho e da criação de limites mínimos de votos para concorrer às “sobras” quando os partidos não atingirem o quociente eleitoral. Elas serão um desafio adicional aos candidatos dos pequenos partidos que não fizerem parte de federação partidária.
A cláusula de barreira ou de desempenho, instituída pela Emenda à Constituição nº 97, de 2017 − que também pôs fim às coligações nas eleições proporcionais − condiciona o acesso dos partidos aos recursos do fundo partidário e o acesso gratuito ao tempo de rádio e de televisão ao atingimento de metas de votos. No pleito de 2018, os partidos precisavam alcançar 1,5% dos votos válidos, distribuído em pelo menos um terço das unidades da federação (nove estados) com um mínimo de 1% em cada uma delas ou eleger nove deputados federais distribuído em pelo menos um terço das unidades da federação para ter acesso a esses benefícios. Em 2022, essas exigências serão aumentadas respectivamente para 2% ou onze deputados federais, ambas em pelo menos um terço dos estados.
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A federação de partidos, instituída pela Lei nº 14.208, de 2021, autoriza que dois ou mais partidos políticos possam se reunir em federação e atuar como se fossem uma única agremiação partidária, após sua constituição e registro perante o Tribunal Superior Eleitoral. Ela permite a contagem de votos dos partidos que a integram para efeito de atingimento do quociente eleitoral e da cláusula de barreira. A diferença entre a federação e a coligação na eleição proporcional, é que a federação exige que os partidos fiquem unidos até a eleição seguinte, forçando um mínimo de identidade ideológica e programática, enquanto a coligação era um arranjo só para a eleição e era dissolvida logo após o pleito eleitoral.
PublicidadeA Lei 14.211, de 2021, por sua vez, instituiu novas exigências para a conversão dos votos em mandatos, especialmente na parte relativa às “sobras”. Na eleição de 2018, conforme previa a Lei 13.488, de 2017, as vagas na Câmara dos Deputados e nas Assembleias Legislativas eram distribuídas, inicialmente, aos partidos ou coligações que atingissem o quociente eleitoral e tivessem candidatos com pelo menos 10% do quociente eleitoral, e, após não haver mais partidos que preenchessem essas duas condições, as “sobras” eram distribuídas entre todos os partidos, de acordo com a ordem de votação dos candidatos. Para 2022, foi mantida a primeira distribuição com a exigência dos dois requisitos (quociente eleitoral e candidatos com 10% do quociente), mas só participam das “sobras” os partidos ou federações que alcançarem 80% do quociente eleitoral e tiverem candidatos com votos correspondentes a pelo menos 20% do quociente eleitoral, regra que limitará drasticamente a eleição de candidatos de partidos ou federações que não atingiram o quociente eleitoral. Se nenhum partido alcançar o quociente citado, serão considerados eleitos os mais votados na ordem de votação.
Para captar o impacto dessas novas regras para a composição da Câmara dos Deputados, o DIAP (Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar), com base nos votos efetivamente obtidos por cada partido no pleito de 2018, fez uma simulação de como seria o desempenho dos partidos sem as coligações e caso essas regras estivessem em vigor naquele pleito eleitoral. O resultado da simulação indica algumas mudanças relevantes na composição partidária, conforme as tendências a seguir apontadas.
TABELA 1 – CADEIRAS OCUPADAS PELO QUOCIENTE ELEITORAL X DISTRIBUIÇÃO PELAS SOBRAS COM BASE NO RESULTADO DAS ELEIÇÕES 2018
Fonte: elaborada pelos autores, com base em dados do TSE
TABELA 2 – PARTIDOS QUE ESTARIAM APTOS À NOVA REGRA DAS SOBRAS (80/20) CASO ESTIVESSE EM VIGOR NAS ELEIÇÕES DE 2018
Fonte: elaborada pelos autores, com base em dados do TSE
Tendências
A primeira e talvez principal tendência com essas regras será a redução de número de partidos com representação na Câmara dos Deputados. Se nas eleições municipais de 2020, nas Câmaras de Vereadores, isso ocorreu de forma sensível apenas com a vigência do fim das coligações, nas eleições para a Câmara dos Deputados e Assembleias Legislativas essa tendência tende a se reproduzir com maior intensidade, porque além do fim das coligações também passará a ser exigido desempenho mínimo para a distribuição das sobras das vagas não preenchidas com os dois requisitos (quociente eleitoral e candidato com votos correspondentes a pelo menos 10% do quociente eleitoral).
Na última eleição municipal, como citado anteriormente, foi observado que nas cidades com até cinco mil habitantes as câmaras tinham, em média, mais de cinco partidos após a eleição de 2016. Em 2020, essas cidades, em média, elegeram vereadores de menos de quatro partidos. Nos municípios com população entre cinco mil e dez mil habitantes, o número médio de partidos representados no Legislativo caiu de seis para quatro. O mesmo movimento de queda aconteceu nas cidades com entre dez mil e 20 mil, assim como aquelas com entre 20 mil e 50 mil habitantes. Já nas cidades maiores, onde vivem 70% dos brasileiros, o número de partidos representados nas câmaras não variou muito.
A segunda tendência será de favorecimento dos grandes partidos e das federações em contraposição aos pequenos e médios. Os pequenos, para sobreviver, terão que ou se fundir ou criar federação, sob pena de perder o acesso ao fundo partidário e ao horário eleitoral gratuito no rádio e na televisão. Um fenômeno provável, na hipótese de os pequenos não se fundirem ou criarem federação, é que seus parlamentares aproveitem a janela partidária entre março e abril e migrem para partidos grandes ou médios.
De acordo com a simulação, se já estivesse em vigor o fim das coligações e a exigência de desempenho para participar das “sobras nas eleições de 2018, pelo menos 249 das 513 seriam distribuídas pelo sistema de sobras já exigindo 80% do quociente eleitoral e 20% do quociente dos candidatos individualmente, fato que teria excluído muitos dos eleitos pelo critério anterior. Ou seja, em lugar de 33 partidos participando da distribuição das sobras em cada estado, haveria apenas seis, em média.
A terceira tendência será a redução do número de partidos que atingem a cláusula de desempenho −que passa de 1,5% para 2% do eleitorado – resultando na exclusão deles do acesso aos recursos do fundo partidário e ao horário eleitoral gratuito. Se tomarmos como exemplo o desempenho dos partidos na eleição municipal de 2020, dos 33 partidos que lançaram candidaturas, apenas 18 partidos, considerando esse parâmetro, teriam atingido 2% dos votos válidos, somados os votos nominais e de legenda obtidos. Isso significa que 15 partidos, por essa lógica, não teriam atingido a cláusula desempenho eleitoral mínima. São eles: PROS, PV, PSOL, PCdoB, PRTB, PTC, PMN, DC, Rede, Novo, PMB, UP, PSTU, PCB e PCO.
Por fim, como tendência mais geral, em face do fim das coligações, do aumento do percentual da cláusula de barreira, das novas exigências para fins de distribuição de “sobras” e da polarização do ambiente político, podemos antever: 1) vantagens para os partidos grandes e médios situados à direita e à esquerda do espectro político; 2) perda de espaço dos partidos sem nitidez ideológica ou situados mais ao centro do espectro políticos; e, independentemente de sua visão ideológica, 3) inviabilidade dos pequenos partidos. A salvação dos pequenos será a federação de partidos.
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(*) Jornalista, mestre em Políticas Públicas e Governo pela FGV. Ex-diretor de Documentação do Diap, é analista e consultor político em Brasília.
(**) Analista político, diretor de documentação licenciado do Diap e Sócio da Contatos Assessoria Política.