*Boletim #1 de 2021 – Análise preliminar dos vetos do Presidente Bolsonaro à Lei de Pagamento por Serviços Ambientais
Comemoramos ao final de 2020 a aprovação pelo Congresso Nacional, e nesta semana, a sanção do presidente da República à Lei 14.119/21 que institui a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais. Antes de comentar sobre a nova Lei, o que pretendo fazer nos próximos dias aqui nesta coluna, quero compartilhar abaixo alguns comentários iniciais e ainda parciais sobre os vetos do Presidente da República aos artigos da Lei de Pagamento por Serviços Ambientais, contidos no Despacho Nº 10, de 13 de janeiro de 2021, publicado hoje 14/01 no DOU.
O Presidente Bolsonaro consegue ofuscar o brilho da Lei recém aprovada e por ele sancionada com vetos que comprometem a política que só vai avançar efetivamente se houver credibilidade, sobretudo junto aos mercados internacionais e privados, uma vez que a crise fiscal atual e que não deve ser resolvida no curto prazo impede os governos de fazer investimentos nessa área.
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Por isso será muito importante, como vocês versão dos comentários que faço abaixo, que haja uma mobilização da sociedade e dos próprios parlamentares da base parlamentar agropecuária para derrubar os vetos, sobretudo o que diz respeito à governança do programa e à desvinculação dos investimentos de recursos de PSA nas áreas protegidas (Unidades de conservação) prestadoras dos serviços que justificaram a remuneração.
Vejam meus comentários logo abaixo do dispositivo vetado e da justificativa oficial do presidente da República.
1- VETO À INSTÂNCIA DE GOVERNANÇA DO PROGRAMA FEDERAL DE PSA (§ 8º do art. 6º e art. 15)
“§ 8º O PFPSA será avaliado, pelo órgão colegiado referido no art. 15 desta Lei, a cada 4 (quatro) anos, após sua efetiva implantação.”
“Art. 15. O PFPSA contará com um órgão colegiado com atribuição de:
I – propor prioridades e critérios de aplicação dos recursos do PFPSA;
II – monitorar a conformidade dos investimentos realizados pelo PFPSA com os objetivos e as diretrizes da PNPSA, bem como propor os ajustes necessários à implementação do Programa;
III – avaliar, a cada 4 (quatro) anos, o PFPSA e sugerir as adequações necessárias ao Programa;
IV – manifestar-se, anualmente, sobre o plano de aplicação de recursos do PFPSA e sobre os critérios de métrica de valoração, de validação, de monitoramento, de verificação e de certificação dos serviços ambientais utilizados pelos órgãos competentes.
§ 1º O órgão colegiado previsto no caput deste artigo será composto, de forma paritária, por representantes do poder público, do setor produtivo e da sociedade civil e será presidido pelo titular do órgão central do Sisnama.
§ 2º A participação no órgão colegiado previsto no caput deste artigo é considerada de relevante interesse público e não será remunerada.
§ 3º O regulamento definirá a composição do colegiado, e os representantes do setor produtivo e da sociedade civil deverão ser escolhidos entre seus pares, por meio de processo eletivo.
§ 4º Comporão o colegiado as organizações da sociedade civil que trabalham em prol da defesa do meio ambiente, bem como as que representam provedores de serviços ambientais, como povos indígenas, comunidades tradicionais, agricultores familiares e empreendedores familiares rurais.”
Razões dos vetos
“A propositura legislativa prevê a criação de um órgão colegiado para o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (PFPSA) e discrimina as respectivas atribuições e composição.
Entretanto, a proposta apresenta inconstitucionalidade ao definir competências para órgão específico do Poder Executivo, uma vez que incorre em vício de iniciativa em violação ao art. 61, § 1º, II, ‘e’, da Constituição Federal.”
COMENTÁRIOS de André Lima (AL) – A justificativa é meramente formal e no mérito inadequada. A criação de uma instância de participação política, transparência e de governança não implica necessariamente na criação de um novo órgão, ou de novas estruturas de gestão com aumento de gastos, que tornariam a proposta uma prerrogativa do executivo. Um comitê ou conselho gestor, como o aprovado pelo legislativo para o PSA, pode muito bem ser gerido por instâncias já existentes do executivo, como a Secretaria da Amazônia e dos Serviços Ambientais no MMA, contando com o serviço de gestores já incumbidos de conduzir a referida política. E ser formado por membros não remunerados da sociedade civil. Várias leis vigentes cuja iniciativa, não foi do próprio executivo, possuem tais instâncias de participação e controle social que não foram nem vetadas tão pouco foram declaradas inconstitucionais pelo STF por vício de origem. A verdade infelizmente é que esse atual governo é contrário às instâncias de compartilhamento de poder e de controle social, tanto que em 2019 e 2020 extinguiu inúmeras delas, além de ter enfraquecido o próprio CONAMA, instância máxima da política ambiental.
As competências dessa instância são bem importantes e deixam de constar da Lei. Agora o governo federal pode se quiser criar alguma instância coletiva de gestão, o que é pouco provável, poderá regulamentar por decreto com bem lhe aprouver, sem nenhum critério, como havia na Lei. Por exemplo, poderá compor uma instância com representantes dos órgãos e instituições apenas governamentais e que o Ministro do Meio Ambiente ou o Presidente da República acharem conveniente, sem qualquer critério técnico ou meritório. Esse veto retira credibilidade do Programa Federal que pretende captar e investir recursos internacionais ou mesmo junto ao setor privado. Vale lembrar que os doadores do Fundo Amazônia, desde que o governo congelou o Fundo Amazônia e extinguiu o COFA em abril de 2019, suspenderam as contribuições ao Fundo e um dos motivos foi exatamente a extinção do modelo de governança com participação da sociedade civil, do setor privado e dos estados.
2. VETO ao § 1º do art. 8º desvinculando investimentos de PSA nas próprias UCs prestadoras dos Serviços Ambientais
“§ 1º Os recursos decorrentes do pagamento por serviços ambientais pela conservação de vegetação nativa em unidades de conservação serão aplicados pelo órgão ambiental competente em atividades de regularização fundiária, elaboração, atualização e implantação do plano de manejo, fiscalização e monitoramento, manejo sustentável da biodiversidade e outras vinculadas à própria unidade, consultado, no caso das unidades de conservação de uso sustentável, o seu conselho deliberativo, o qual decidirá sobre a destinação desses recursos.”
Razões do veto
“A propositura indica em que ações o órgão ambiental poderá aplicar os recursos decorrentes do pagamento por serviços ambientais pela conservação de vegetação nativa em unidades de conservação.
Destarte, contraria o interesse público ao estabelecer vinculação de receita, enrijecendo a flexibilidade orçamentária-financeira, o que dificulta a gestão fiscal e as políticas de ajuste pelo Poder Público.”
COMENTÁRIO ANDRÉ LIMA – Esse veto enfraquece a proteção das unidades de conservação no Brasil. O governo usou mais uma vez o argumento burocrático. É possível dizer exatamente o contrário. O que contraria o interesse público é a não destinação dos recursos de PSA para dar sustentação orçamentária e financeira às próprias unidades de conservação que ofertam os serviços ambientais. Na verdade, poderiamos dizer que se trata de desvio de finalidade do PSA. A figura do PSA não é uma medida meramente compensatória financeira, mas uma proposta que visa alavancar recursos que remunerem os serviços e cuja finalidade é exatamente fazer com que o serviço ambiental se perenize e que as condições ambientais sejam mantidas e/ou melhoradas naquele local.
Trata-se de uma ferramenta para viabilizar investimentos em ações de conservação. Sabemos que é um tema polêmico pois há quem sustente o caráter compensatório do PSA e que, portanto, que estaria desvinculado do investimento na atividade prestadora dos serviços. Entretanto, a desvinculação do pagamento para as UCs, ao lado da extinção da instância participativa de governança que tinha como uma de suas funções criar e definir os critérios técnicos e metodológicos do programa, pode levar ao resultado de um confisco pelo próprio governo do recurso de PSA, para, por exemplo, pagamento de despesas que em nada colaboram, ou até mesmo prejudicam o próprio serviço ambiental na região de origem de sua oferta, ou mesmo em outra região. Não parece correto do ponto de vista da finalidade do PSA que o governo pretenda resolver seus problemas de desequilíbrio fiscal com recursos oriundos de PSA de unidades de conservação. Ao contrário, a existência de recursos de PSA podem cobrir a dificuldade do governo de aportar recursos orçamentários para as UCs federais. Portanto esse veto milita contra a autonomia e a busca de maior eficiência de gestão das Unidades de Conservação e consequentemente pode comprometer sua finalidade, enfraquecendo o propósito da inclusão das UCs nos programas de PSA.
3 . VETO ao Cadastro Nacional de Contratos de PSA (arts. 13 e 16)
“Art. 13. O contrato de pagamento por serviços ambientais deve ser registrado no Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais.”
“Art. 16. Fica instituído o Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (CNPSA), mantido pelo órgão gestor do PFPSA, que conterá, no mínimo, os contratos de pagamento por serviços ambientais realizados que envolvam agentes públicos e privados, as áreas potenciais e os respectivos serviços ambientais prestados e as metodologias e os dados que fundamentaram a valoração dos ativos ambientais, bem como as informações sobre os planos, programas e projetos que integram o PFPSA.
§ 1º O CNPSA unificará, em banco de dados, as informações encaminhadas pelos órgãos federais, estaduais e municipais competentes, pelos agentes privados, pelas Oscip e por outras organizações não governamentais que atuarem em projetos de pagamento por serviços ambientais.
§ 2º O CNPSA será acessível ao público e integrado ao Sistema Nacional de Informações sobre Meio Ambiente (Sinima), ao Sistema de Informação sobre a Biodiversidade Brasileira (SiBBr) e ao Sistema de Cadastro Ambiental Rural (Sicar).”
Razões do veto
“A propositura institui o Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (CNPSA) a ser mantido pelo Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (PFPSA), o qual indica que este cadastro unificará informações em banco de dados, bem como será acessível ao público e integrado ao Sistema Nacional de Informações sobre Meio Ambiente (Sinima), ao Sistema de Informação sobre a Biodiversidade Brasileira (SiBBr) e ao Sistema de Cadastro Ambiental Rural (Sicar).
Entretanto, possui óbice jurídico em relação ao art. 113 do ADCT e contraria o interesse público quanto aos art. 16, II, da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), e aos artigos 125 e 126 da Lei nº 14.116/2020(LDO/2021), haja vista não apresentar as estimativas de impacto financeiro-orçamentário, a declaração do ordenador de despesa e as compensações necessárias para as renúncias tributárias decorrentes.
Ressalta-se que a Portaria nº 288, de 2 de julho de 2020, do Ministério do Meio Ambiente, que institui o Programa Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais – Floresta+, inclui em seus objetivos estratégicos descritos no art. 5º, o registro e a integração de dados de projetos de serviços ambientais. Posto isso, os vetos dos dispositivos não causarão prejuízos em termos de transparência, uma vez que já existem iniciativas em andamento.”
COMENTÁRIO ANDRÉ LIMA – A justificativa dada é muito questionável, anti-republicana e sobretudo desrespeitosa para com o poder legislativo. Nada tem de consistente e o propósito certamente não parece dos mais nobres. Primeiro porque não há impacto financeiro-orçamentário significativo em uma medida como a prevista no dispositivo vetado. Se há, é irrisório comparado ao impacto de tal medida para o monitoramento do programa. Os órgãos ambientais (IBAMA, SFB, ICMBio, dentre outros) gerenciam bases de dados muito mais complexas e sofisticadas e que poderiam muito bem ser adaptadas a muito baixo custo. Como por exemplo o SICAR – Sistema do Cadastro Ambiental Rural, ou o próprio SISNUC – Sistema Nacional de UCs. Segundo porque a alegação de pré-existência de uma “portaria” de um ministério é risível, trágica e anti-democrática. Significa dizer que “um poder”, no caso o legislativo (ou o povo), não precisa ou não deve (se não o presidente veta) estabelecer determinado mecanismo jurídico ou programático considerado por ele fundamental para o efetivo funcionamento de uma política pública por ele aprovada, porque um gestor de plantão (em outro poder, no caso o executivo) já criou ferramenta similar, por um instrumento jurídico dos mais frágeis e precários existentes no ordenamento jurídico que é uma Portaria. Fato é que uma portaria pode ser alterada, como inclusive costuma ser, da noite para o dia, sem qualquer consulta prévia a quem quer que seja. Vetar um dispositivo de uma lei, cujo propósito é dar segurança jurídica aos negócios em face das turbulências políticas recorrentes, é algo que eu chamaria de surrealismo jurídico.
O cadastro é um mecanismo de transparência das transações que envolve serviços ambientais, que por sua vez envolvem gestão de recursos públicos e privados de interesse público (meio ambiente ecologicamente equilibrado, considerado bem de uso comum do povo). Ainda que recursos ambientais privados, como por exemplo florestas em propriedades rurais, é recomendável que possa haver transparência em tais negócios, resguardados dados relativos a sigilo industrial ou previsto em lei, se houver. E principalmente aqueles que envolvam recursos financeiros públicos. Esse é mais um veto, que somado aos demais, retira a credibilidade dos programas de PSA, sobretudo do programa federal, que deixa de ter mais transparência e meios de monitoramento. É sabido quando se gerencia recursos públicos ou de interesse público, que não tem melhor remédio preventivo para a gestão republicana do que a transparência máxima possível, que infelizmente os vetos ora comentados excluiram da Lei.
4. VETOS relativos a incentivos tributários e creditícios a operações de PSA (Arts. 17, 18 e 19)
Arts. 17 e 18
“Art. 17. Os valores recebidos a título de pagamento por serviços ambientais, definido no inciso IV do caput do art. 2º desta Lei, não integram a base de cálculo do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza, da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), da Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep) e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins).
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se somente aos contratos realizados pelo poder público ou, se firmados entre particulares, desde que registrados no CNPSA, sujeitando-se o contribuinte às ações fiscalizatórias cabíveis.”
“Art. 18. Os incentivos previstos nesta Lei não excluem outros benefícios, abatimentos e deduções em vigor, em especial os aplicáveis às doações a entidades de utilidade pública e Oscip efetuadas por pessoas físicas ou jurídicas.”
Razões do veto
“A propositura retira os valores recebidos a título de pagamento por serviços ambientais da base de cálculo do IRPF, do IRPJ, da CSLL, da contribuição do Pis/Pasep e da Cofins.
Entretanto, a propositura incorre em vício de inconstitucionalidade por se tratar de violação ao princípio da tributação segundo a capacidade econômica do contribuinte, consoante art. 150, II, da Constituição Federal.
Ademais, possui óbice jurídico em relação ao art. 113 do ADCT e contraria o interesse público quanto aos art. 14 da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), art. 116 da Lei nº 13.898/2019(LDO/2020) e ao art. 125 da Lei nº 14.116/2020(LDO/2021), haja vista renúncia de receita, sem prazo de vigência que possibilite sua reavaliação temporária, sem apresentar as estimativas de impacto financeiro-orçamentário, a declaração do ordenador de despesa e as compensações necessárias.
Além disso, a proposta incorre na inobservância de que o prazo de vigência do benefício fiscal deve conter cláusula de, no máximo, 5 anos, conforme estabelecido no art. 137, da Lei nº 14.116/2020 (LDO/2021).”
Art. 19
“Art. 19. O Poder Executivo, além dos benefícios fiscais previstos no art. 17 desta Lei, poderá estabelecer:
I – incentivos tributários destinados a promover mudanças nos padrões de produção e de gestão dos recursos naturais para incorporação da sustentabilidade ambiental, bem como a fomentar a recuperação de áreas degradadas;
II – incentivos tributários para pessoas físicas e jurídicas que financiarem o PFPSA;
III – créditos com juros diferenciados destinados à produção de mudas de espécies nativas, à recuperação de áreas degradadas e à restauração de ecossistemas em áreas prioritárias para a conservação, em Área de Preservação Permanente e Reserva Legal em bacias hidrográficas consideradas críticas;
IV – assistência técnica e incentivos creditícios para o manejo sustentável da biodiversidade e demais recursos naturais;
V – programa de educação ambiental destinado especialmente a populações tradicionais, a agricultores familiares e a empreendedores familiares rurais, com vistas a disseminar os benefícios da conservação ambiental;
VI – medidas de incentivo a compras de produtos sustentáveis associados a ações de conservação e prestação de serviços ambientais na propriedade ou posse.”
Razões do veto
“A propositura dispõe que o Poder Executivo poderá estabelecer, ainda, outros benefícios fiscais de concessão de incentivos creditícios.
Contudo, a propositura incorre em vício de inconstitucionalidade, pois viola as regras do art. 153, §1º, da Constituição Federal, que faculta ao Poder Executivo alterar as alíquotas de impostos, desde que atendidas as condições e limites estabelecidos em lei, o que não pode vir de forma genérica.
Com relação aos incisos I e II, que preveem incentivos tributários a serem concedidos, viola, ainda, o art. 150, §6º da Constituição Federal e o art. 97, II, da Lei nº 5.172/1966(CTN) que demanda lei específica para tal finalidade.
Ademais, possui óbice jurídico em relação ao art. 113 do ADCT e contraria o interesse público quanto aos art. 14 da Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), art. 116 da Lei nº 13.898/2019(LDO/2020) e ao art. 125 da Lei nº 14.116/2020(LDO/2021), haja vista renúncia de receita, sem prazo de vigência que possibilite sua reavaliação temporária, sem apresentar as estimativas de impacto financeiro-orçamentário, a declaração do ordenador de despesa e as compensações necessárias.
Por fim, a proposta incorre na inobservância de que o prazo de vigência do benefício fiscal deve conter cláusula de, no máximo, 5 anos, conforme estabelecido no art. 137, da Lei nº 14.116, de 31 de dezembro de 2020 (LD0/2021).”
Essas, Senhor Presidente, as razões que me conduziram a vetar os dispositivos acima mencionados do projeto em causa, as quais submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.
COMENTÁRIOS ANDRÉ LIMA – O Veto aos artigos 17, 18 e 19 são polêmicos. Estamos em uma crise fiscal sem precedentes então é louvável que o governo não faça populismo fiscal. Entretanto, não se trata nesse caso de perda de receita, pois essa receita hoje inexiste. É muito pontual e irrisória, se houver. Portanto, o governo deixa de dar um sinal positivo para incentivar novas fontes futuras de recursos e de atividades econômicas que podem gerar receitas indiretas por atividades econômicas direta e indiretamente associadas à melhoria das condições ambientais em determinada propriedade rural ou mesmo área protegida pública. Exemplo disso são os números de estudos do próprio governo que indicam que para cada R$1 investido em uma Unidade de Conservação, geram-se até outros R$7 em renda para a região da UC.
Este veto, se não for derrubado pelo Congresso, pode ser corrigido no âmbito da Reforma Tributária em curso que pode contar com dispositivos similares que retirem a tributação dessa nova modalidade de economia regenerativa.
Como disse no início, para dar a credibilidade, transparência, incentivos e a segurança que o Programa de Serviços Ambientais precisa para se consolidar como de fato um marco histórico para nossa Política e Direito Ambiental e viabilizar investimentos privados e da cooperação internacional, faz-se necessária a derrubada dos vetos aqui comentados.
Que assim seja!
