Bernard Appy: PL de Guedes pode desviar atenção de reforma tributária ampla

Lauriberto Pompeu

4 anos atrás

O economista Bernard Appy fez críticas, em entrevista ao Congresso em Foco, ao projeto de lei apresentado na semana passada pelo governo sobre a reforma tributária. O projeto unifica os tributos que estão na base do PIS e da Cofins, criando a chamada Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS), com alíquota de 12%. “Pode desviar a atenção e dificultar a aprovação de uma reforma mais ampla”, disse.

Além disso, há críticas sobre a carga do novo imposto unificado. O tributarista citou estudos que indicam que a alíquota ideal seria entre 8% e 9%. “É justificável que o governo seja conservador na hora de definir a alíquota, mas no mínimo deveria ter um mecanismo para diminuir a alíquota no caso de aumento de carga tributária. Se fosse aprovada a proposta do governo, tenho certeza que haveria [aumento na carga]”.

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Appy é diretor do Centro de Cidadania Fiscal, ex-secretário executivo do Ministério da Fazenda e autor do texto que deu origem à proposta de emenda à Constituição 45/2019, a proposta de reforma tributária que tramita na Câmara, de autoria do deputado Baleia Rossi (MDB-SP).

Teto de gastos

Bernard Appy criticou a tentativa do ministro da Economia de tentar incluir um programa de transferência de renda no Fundo de Manutenção da Educação Básica (Fundeb). O fundo não é contabilizado pelo teto de gastos.

“O Fundeb já está fora do teto hoje, mas de fato tentar incluir mais coisa no Fundeb para tentar driblar o teto é claramente… É um mínimo de pedalada fiscal, tentativa de descumprir a regra, acho importante sim ter um limite para as despesas”, disse.

Appy defende que o mecanismo, aprovado pelo Congresso em 2016 durante o governo de Michel Temer (MDB) e que limita o crescimento de despesas à inflação do ano anterior, não seja alterado.

De acordo com o economista, a regra é a responsável pela atual baixa taxa básica de juros, que está em 2,25%, o menor nível da série histórica.

Taxar heranças e grandes fortunas

O economista também comentou sobre a taxação de grandes fortunas e heranças. Appy disse não ser contra as medidas, mas ressaltou as dificuldades de implementação.

“Grandes fortunas, não que eu acho que seja um tributo ruim, mas é um tributo muito difícil de um país adotar, seria um bom imposto para ser adotado internacionalmente, por todos os países, mas quando um país adota sozinho, muitas vezes gera um incentivo para as pessoas mudarem o domicílio fiscal”, declarou.

Já sobre a taxação de heranças, o economista declarou que o melhor caminho é tributar de maneira mais efetiva o Imposto de Renda de pessoas físicas.

“Na tributação de heranças dá para mudar, mas do ponto de vista teórico não é um ponto consensual porque a rigor se tributar bem a renda quando é auferida, não precisa tributar depois quando for acumular. Se você tributou pouco a renda, faz todo o sentido tributar a herança”.
Leia a seguir a entrevista completa:

Congresso em Foco: o governo entregou a primeira parte da participação deles na reforma tributária, o envio de unificação de impostos federais, quando já há PECs na Câmara e no Senado que unificam tanto os federais quanto os estaduais e municipais. Isso traz riscos de atrapalhar o debate? A possibilidade de uma reforma limitada a poucos impostos ou nenhuma reforma aumenta?

Bernard Appy: O que o governo enviou foi uma proposta de substituição do PIS e da Cofins, que são duas contribuições federais, por uma contribuição sobre operações por bens e serviços que são chamados de CBS. Em linhas gerais essa CBS é muito subjacente ao imposto sobre bens e serviços, que é um imposto da PEC 45, da Câmara dos Deputados, e da PEC 110, do Senado Federal. Só que as propostas da Câmara e do Senado propõem substituir Cide, PIS, Cofins e IPI que são federais e ICMS e ISS, estadual e municipal, por esse imposto sobre bens e serviços que é o IBS.

O problema da proposta é que não faz sentido você discutir uma reforma mais restrita quando existe disposição no Congresso de discutir uma reforma mais ampla, que inclui o sistemas estaduais e municipais. Estudo divulgado recentemente pelo economista Bráulio Borges estima que o impacto da aprovação da PEC 45 da Câmara dos Deputados resultaria em um aumento no PIB potencial do Brasil de 20 pontos percentuais em 15 anos, estamos falando de em 15 anos a renda média de cada um dos brasileiros ser 20% maior do que seria sem a reforma tributária, um impacto muito forte. Se fizer só a reforma do PIS e da Cofins, que é o que o governo está propondo, o impacto é de 10%, 20% disso no máximo, ou seja, é uma parcela pequena daquilo que se pode ter de impacto positivo se fizer uma reforma ampla de tributos estaduais e municipais.

A grande questão que tem que ser colocada é do ponto custo-benefício, compensa aprovar uma reforma restrita como está propondo a do governo? A resposta é não, por quê? O benefício é muito maior do que a da reforma restrita e o custo político não é maior. O setor de serviços já tem alguma resistência, têm se colocado claramente contra a proposta do governo. Se tem condições políticas para aprovar uma reforma ampla, não tem sentido fazer uma restrita. Desse ponto de vista, tem um lado positivo, o governo indicou que vai entrar no debate da reforma tributária, tanto o ministro Paulo Guedes quando o secretário da Receita deixaram claro que não se opõem a uma reforma mais ampla, não são contra, tem um lado positivo, o governo vai participar desse debate, que é bom. Mas tem um lado negativo, que é o fato da apresentação da proposta do governo pode desviar atenção e dificultar a aprovação da reforma tributária mais ampla.

Tem um segundo problema que é a alíquota que o governo propõe para a contribuição sobre bens e serviços, que é uma alíquota muito alta do nosso ponto de vista, alíquota de 12%, só para ter ideia conheço três estudos de alíquota para imposto sobre bens e serviços que temos propostos na PEC 45, um que nós mesmo fizemos no Centro de Cidadania Fiscal, um do economista e advogado Eduardo Fleury e outro do Ipea, do Rodrigo Orair e Sérgio Gobetti. Por esses esses estudos a alíquota só para substituir PIS e Cofins deveria ficar entre 8% e 9%. A proposta do governo tem 12%, uma parte dessa diferença é porque o governo está prevendo algumas exceções que não estão previstas na PEC 45, quando você tem exceções, você tem que ter uma alíquota mais alta nos outros setores para financiar as exceções, mas ainda assim não justifica uma alíquota tão alta, o que na verdade é um problema adicional na proposta. É justificável que o governo seja conservador na hora de definir a alíquota, mas no mínimo deveria ter um mecanismo para diminuir a alíquota no caso de aumento de carga tributária que no caso se fosse aprovada a proposta do governo, tenho certeza que haveria.

O governo tem dito que a alíquota de 12% não representa aumento na carga e que hoje a tributação de bens e serviços no final da cadeia produtiva é algo próximo a isso.

Essa é uma diferença grande da proposta que está no Congresso, a PEC 45, para a do governo. A mudança do governo não tem transição, promulgado [o projeto de lei], em seis meses passaria a cobrar imposto do novo jeito. Quando não tem transição, pode errar na alíquota, mas no mínimo o governo teria que ter colocado um dispositivo de reajuste, depois de um ano do imposto, se tiver aumentado a carga tributária, reduziria a alíquota. Eu tenho certeza que aumenta a carga tributária. Já na proposta que está na Câmara, na PEC 45, você tem um período de transição de dois anos, em que se opera com uma alíquota bem baixa, de 1%, exatamente para calibrar a alíquota, aí você descobre o potencial de arrecadação do novo imposto, se você errar nesse período de transição, tem como corrigir, o erro é muito pequeno e depois que você descobrir o potencial de arrecadação do novo imposto, você faz a transição mantendo a carga tributária. Essa é uma diferença grande, a proposta em discussão no Congresso garante a manutenção da carga tributária por conta desse período de teste e da transição. A proposta do governo não garante a manutenção da carga tributária, pelo contrário, aumenta a carga a tributária.

E sobre a diferença em relação ao sistema financeiro? Para os bancos a alíquota é de 5,8%.

Não existe nenhum país no mundo que tributa todos os serviços financeiros pelo regime de débito e crédito, que é o regime do normal do imposto sobre valor adicionado. De fato, todos os países do mundo têm tratamento diferenciado para o sistema financeiro, o que o governo está fazendo é pegar um sistema que é absurdo, que é um sistema cumulativo de alíquota de 4,65%, fazendo um ajuste na alíquota pela exclusão do ICMS e ISS e colocar PIS e Cofins na base de cálculo do imposto e ajustando a alíquota. Existem em outros países, pelo menos na parte dos serviços financeiros, que é remunerado na forma de tarifa, alguns países conseguem cobrar pelo regime de débito e crédito, nenhum país consegue cobrar o spread pelo regime de débito e crédito, mas essa parte consegue. O que o governo falou é em parte verdade, uma parte dos serviços financeiros é difícil de cobrar pelo sistema normal, mas uma parte é possível, o governo está propondo que todo os serviços sejam cobrados pelo regime cumulativo, uma parte poderia entrar no regime não cumulativo.

O governo acertou ou errou ao não começar agora a sugerir a reoneração da cesta básica?

O governo não conseguiria nesses seis meses de transição que ele está propondo estruturar operacionalmente um modelo alternativo, que é o melhor. O que acontece quando você desonera a cesta básica, que o governo está mantendo na CBS, é que você está dando benefícios, em termos absolutos, maiores para a família rica do que para a família pobre, ainda que em termos relativos sejam maiores para a família pobre. Se você pegar a última pesquisa de orçamentos familiares, as família mais pobres, com renda até dois salários mínimos… As famílias mais ricas, que têm 20 salários mínimos gastam com cesta básica três vezes mais do que as famílias pobres, com dois salários mínimos. Ou seja, quando você faz a desoneração da cesta básica, em termos absolutos, você está dando benefícios três vezes maiores para a família rica do que para a família pobre.

Desse ponto de vista, a PEC 45, que está em tramitação na Câmara, tributa a cesta básica e devolve o imposto para as famílias mais pobres, pode ser um imposto maior até que a cesta básica que as famílias mais pobres consomem. Quando você faz uma proposta, como está na PEC 45, você tem uma política de focalizar, que é melhor do ponto de vista distributivo, ou seja, tem um impacto maior do ponto de vista distributivo que é a reoneração da cesta básica e custa menos, porque ela é focalizada, e a desoneração da cesta básica é má focalizada. A consequência é que por conta da manutenção da desoneração da cesta básica na proposta do governo, a alíquota da CBS tem que ser mais alta porque a desoneração da cesta básica, que é menos eficiente do ponto de vista distributivo, custa mais do que esse modelo de reforma personalizada, de devolução do imposto para as famílias mais pobres. O que o governo disse é que vai tentar ajustar isso depois quando criar o Renda Brasil. Acho que não incluíram por questões operacionais, não conseguiriam operacionalizar isso nos seis meses de transição que estão propondo.

O governo disse que em outro projeto de lei vai mexer na Zona Franca de Manaus. Defende que haja ajustes? Quais?

O governo manteve o benefício para a Zona Franca no CBS e estão dizendo que vão enviar logo uma proposta de substituição do IPI pelo imposto seletivo, não sei como vão tratar a Zona Franca nessa nova proposta, o que eu posso dizer é que política de desenvolvimento regional, tanto para a Zona Franca quanto para outras regiões feitas em cima de benefícios fiscais é uma política muito ineficiente. Esse é um ponto mais importante, é muito melhor fazer política de desenvolvimento regional com recursos orçamentários explorando as vocações regionais. A gente não tem uma política de desenvolvimento da Amazônia que explora as vantagens competitivas, biodiversidade, potencial turístico. A gente faz uma política que busca levar para a Zona Franca empresa que não tem a menor vocação para ir para lá, há um custo enorme de logística para levar os insumos e um custo enorme de logística para levar aquilo pronto para o resto do país. A nossa avaliação é que a Zona Franca, o Norte, Centro-Oeste, região amazônica, vão precisar de uma política específica, mas toda baseada em benefícios fiscais não é a melhor solução, não sei o que o governo vai propor no IPI, isso precisa ver, dentro da CBS mantiveram a política baseada em benefícios fiscais.

Em outra fase o governo quer mudar o Imposto de Renda. Acredita que deve ser ampliada a faixa de isenção para pessoa física?

Eu não sei o que o governo vai propor na reforma do Imposto de Renda, mas é um tema bem importante, é preciso reformar o Imposto de Renda no Brasil sim, mas dá para fazer reformas boas e ruins, vamos esperar para ver o que o governo faz. Do ponto de vista do limite de isenção para o Imposto de Renda de pessoa física, a verdade é que o limite brasileiro em proporção à renda média populacional, é bastante alto para padrões mundiais, até mesmo em padrões absolutos é bastante alto para países desenvolvidos. Não vejo razão, do ponto de vista do desenho do bom sistema tributário quando o que você paga de Imposto de Renda hoje com o limite de isenção que tem, na prática tem 28 milhões de pessoas no Imposto de Renda de pessoa física, só 18 milhões de pessoas recolhem, os outros 10 milhões simplesmente não pagam, ou pagam e pegam de volta o que pagaram. 18 milhões de pessoas, estamos falando de menos de 20% da população ativa do Brasil. Será que faz sentido quando menos de 20% da população paga Imposto de Renda? Pagar Imposto de Renda deveria ser algo importante do ponto de vista de cidadania, se o Brasil é um país pobre, o limite de isenção tem que ser mais baixo. Uma pessoa que ganha R$ 5 mil por mês, a alíquota dela quando você considera a redução da margem de 20%, ela rende 5%, um pouco mais de 5%, a alíquota efetiva, não é muito alta. Uma pessoa ganhar R$ 5 mil pagar na prática, efetivamente 5%, não é uma coisa muito alta, que é o modelo atual. Do ponto de vista técnico não faz sentido aumentar o limite de isenção do Imposto de Renda, mas é preciso de uma política mais distributiva.

E quanto a pessoa jurídica? É a favor de diminuir a taxação no lucro presumido e criar um tributo sobre dividendos?

Não sei o que o governo vai propor, é preciso esperar. O que faz sentido é você reduzir a tributação na empresa, que é de 34%, e passar para a distribuição [de lucros]. Desde que bem desenhado, é uma medida positiva. A alíquota da empresa afeta a competitividade do Brasil em investimentos e a tributação na distribuição pode corrigir algumas distorções distributivas que existem hoje.

O problema hoje não é o fato que você só tributa as empresas e não tributa a distribuição, o problema hoje é quando você tributa muito pouco na empresa e depois isenta a distribuição, o que acontece tanto em grande empresas quanto em empresas nos regimes simplificados. Quando você tem uma situação que paga muito pouco Imposto de Renda na empresa como proporção do lucro efetivo da empresa, que você distribui depois esse lucro sem tributar na distribuição, você tem um problema distributivo. Se a empresa paga 34% sobre o lucro efetivo e depois distribui isento, a rigor não tem problema distributivo, você pagou 34% na empresa e não pagou os 7,5% na pessoa física, tem que analisar os dois comportamentos. Do ponto de vista fiscal a tributação na empresa é uma antecipação do imposto da empresa sobre a distribuição. O que precisa corrigir é essa distorção, essa situação quando consegue pagar muito menos do que a alíquota efetiva na empresa e depois isenta na distribuição.

A empresa padrão, o profissional liberal do lucro presumido que ganha R$ 40 mil por mês de renda, ou seja, ele leva para casa R$ 40 mil por mês. O dono de empresa padrão, aí depende do ponto de vista que você adota, ele paga 10% de alíquota de Imposto de Renda na empresa e não paga nada de pessoa física, aí que tem o problema, uma pessoa que ganha R$ 40 mil pagar só 10% de Imposto de Renda, tem uma distorção muito grande que precisa ser evitada. Da mesma forma, empresas do lucro real tem gente que paga quase zero do Imposto de Renda de empresa e depois distribui isento, isso tem uma distorção que precisa ser corrigida. O problema é que nessas questões, a forma de implementação da mudança é muito importante, é preciso esperar para a proposta do governo antes de fazer qualquer comentário.

Taxar heranças e grandes fortunas são ideias que podem ser incluídas na reforma?

Grandes fortunas, não que eu acho que seja um tributo ruim, mas é um tributo muito difícil de um país adotar, seria um bom imposto para ser adotado internacionalmente, por todos os países, mas quando um país adota sozinho, muitas vezes gera um incentivo para as pessoas mudarem o domicílio fiscal, não acho que seja bom para o Brasil fazer isso sozinho. Na tributação de heranças dá para mudar, mas do ponto de vista teórico não é um ponto consensual porque a rigor se tributar bem a renda quando é auferida, não precisa tributar depois quando for acumular. Se você tributou pouco a renda, faz todo o sentido tributar a herança. A Suécia, que é um país insuspeito do ponto de vista do perfil distributivo, da política tributária, não tributa herança, mas tributa muito fortemente a renda quando ela é auferida. Mas acho que é uma discussão que faz sentido fazer no Brasil sim, apesar de eu pessoalmente, na discussão conceitual, eu acho que faz mais sentido tributar o Imposto de Renda.

O governo quer uma ampla desoneração na folha de pagamento e para isso tem defendido um imposto sobre transações digitais. Acredita que é adequado o novo tributo?

São duas questões, a primeira a questão é como desonerar a folha, existe uma boa e uma ruim. A forma boa é desonerar folha retirando as incidências que não geram benefícios, basicamente isso passa por desonerar o primeiro salário mínimo e isso tem um certo consenso, que é bom, significa tirar da folha contribuições não previdenciárias como Sistema S e salário educação. Idealmente significa retirar contribuição sobre a folha acima do teto do salário de contribuição, que só a empresa recolhe, o equivalente ao Imposto de Renda. Por quê? Porque você tributa a folha muito sobre o empregador, faz parte do custo do salário, mas não gera benefício para o trabalhador, o que gera benefício para o trabalhador é limitado ao teto do salário de contribuição. É mais fácil fazer isso com aumento do Imposto de Renda de pessoa física, deveria ser compensado com o Imposto de Renda sobre pessoa física.

A primeira questão é como desonerar a folha, tem uma forma que não é boa que é fazer uma redução linear na contribuição sobre a folha, pior ainda é o que a Dilma fez, fazer uma redução linear sobre a contribuição na folha setorial, isso é muito ruim, uma política muito ruim, de fato essa precisa ser revista. A outra questão é como financiar, a tributação sobre a folha, ou pelo menos as incidências sobre a folha, estão sendo distorcidas sim. É uma péssima base de tributação, mas o ideal é você tentar financiar isso com a correção de distorções nos tributos atuais, principalmente no Imposto de Renda. Por que não financiar a desoneração na folha com correção de distorções no Imposto de Renda? Esse é o desafio. Você vai retirar o tributo social, que é a tributação da folha, e vai criar outro tributo distorcivo que é a CPMF? Tudo bem, o governo está falando que é sobre transações digitais, mas no fundo é a CPMF. Ou é uma CPMF ou é imposto que não vai arrecadar nada. Então é uma CPMF que eles estão falando, não faz sentido. Faz sentido tributar a folha de maneira mais inteligente, mas a gente tem que estudar isso com o regime sem distorções, não criando novas distorções, esse é o desafio. A melhor forma de financiar não é a CPMF.

Hoje cigarros e bebidas já são tributados de maneira diferente para que o consumo seja desestimulado. Com a unificação dos impostos isso deixaria de acontecer, defende um imposto com alíquota seletiva sobre esses produtos?

As duas propostas do Congresso preveem um imposto seletivo sobre fumo, bebidas alcoólicas e eventualmente até sobre combustíveis fósseis. Que são impostos sobre aquilo que geram externalidades negativas, acho que o próprio governo está pensando em criar um imposto seletivo. É importante, dentro de um bom sistema tributário faz sentido ter uma tributação maior para serviços que geram externalidades negativas, acho que é positivo. O problema é calibrar, essa é a questão. Por exemplo, no cigarro tem contrabando, o ideal é você encontrar a alíquota mais alta possível que desestimule o consumo do cigarro, mas que ao mesmo tempo não estimule mais contrabando, esse é o desafio.

O governo tem tentado reformular o Bolsa Família e chama o projeto de Renda Brasil. A ideia é extinguir outros benefícios sociais para que isso aconteça. Acha essa ideia viável, quais benefícios podem ser incorporados ao Renda Brasil?

No caso do Renda Brasil, eu não tenho opinião ainda, preciso esperar para ver o que o governo vai enviar. Só acho importante que qualquer mudança de benefícios para as famílias mais pobres, se for bem desenhado não deve desestimular o emprego formal, ou seja, você não pode ter uma medida que desestimula, que estimula as pessoas ficarem na informalidade. O Bolsa Família a cada R$ 100 que você dá a mais você reduz o Bolsa Família em R$ 100, não faz sentido, ele é mal desenhado nesse ponto de vista. Ele é bem focalizado, mas mal desenhado do ponto de vista de estímulo da migração para o emprego formal. Isso é muito importante e idealmente um bom modelo seria o que estimula as pessoas a formalizarem. Uma integração dos benefícios previdenciários com a renda básica acho que ampliaria isso, mas esse é um ponto… Precisaria de um bom desenho.

O governo tentou burlar o teto de gastos ao incluir uma parte do Renda Brasil, o voucher-creche, na PEC do Fundeb, que não é contabilizado pelo teto. Vê uma perspectiva da regra fiscal ser desobedecida pelo governo?

O Fundeb já está fora do teto hoje, mas de fato tentar incluir mais coisa no Fundeb para tentar driblar o teto é claramente… É um mínimo de pedalada fiscal, tentativa de descumprir a regra, acho importante sim ter um limite para as despesas. Acho que o teto de gastos tem muito a ver com o que está havendo recentemente na redução de taxa de juros no Brasil. Se você pegar o período de antes do teto de gastos, de 1997, quando começaram a serem divulgadas as estatísticas do Tesouro, até 2014, as despesas primárias da União cresceram 6% em termos reais ao ano, em média, durante esse período. Evidentemente quando se tem um grau de situação fiscal desse tamanho, isso gera uma questão sobre demanda que acaba gerando uma taxa de juros muito alta. Eu acho muito importante sim ter uma regra fiscal, a regra hoje é o teto, o ideal seria não mexer no teto pelo menos até o final desse governo.

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