Thiago Rego de Queiroz *
O objetivo deste artigo é avaliar o balanço da produção legislativa do Congresso Nacional na sessão legislativa de 2013 em termos quantitativos e quanto aos seguintes aspectos: tipo de proposição legislativa aprovada; origem (autoria) das proposições aprovadas; conteúdo das proposições aprovadas; produção mensal do Parlamento; e tempo médio de tramitação no Parlamento das proposições aprovadas neste período.
No primeiro período legislativo de 2013, compreendido entre 2 de fevereiro e 17 de julho, o Congresso Nacional aprovou 76 proposições, sendo 49 (64%) delas provenientes de projetos de lei (PLs), 19 (25%) de medidas provisórias (MPs), 3 (4%) de projetos de lei complementar (PLPs), igual número de propostas de emendas à Constituição (PECs) e 2 (3%) de projetos de lei do Congresso Nacional (PLNs).
No segundo período legislativo de 2013, compreendido entre 1º de agosto e 22 de dezembro, os parlamentares aprovaram 110 proposições, das quais 60 (55%) são provenientes de PLs, 38 (34%) de PLNs, 10 (9%) de MPs, 2 (2%) de PECs.
Assim, perceberemos que, em termos quantitativos, a produção no segundo período legislativo foi 44% maior, saltando de 76 para 110 proposições aprovadas, que o primeiro período legislativo. Quatro fatores contribuíram para este aumento: i) a eleição da Mesa Diretora das duas Casas e das comissões temáticas ocorridas no primeiro período – fator que retarda o início efetivo das deliberações; ii) a rediscussão da proporcionalidade das bancadas na Câmara dos Deputados, com objetivo de contemplar a bancada do PSD; iii) os jogos da Copa das Confederações, sediada no Brasil; e iv) o elevado número de PLNs aprovados no segundo período.
Em números consolidados, portanto levando em consideração toda a produção do Congresso Nacional na sessão legislativa de 2013, os parlamentares aprovaram 186 proposições distribuídas na seguinte proporção por tipo legislativo: 109 (59%) PLs, 40 (21%) PLNs, 29 (16%) MPs, 5 (3%) PECs e 3 (1%) PLPs. Dos 112 projetos de lei e de lei complementar remetidos à sanção presidencial, 15 foram totalmente vetados pela presidente Dilma Rousseff, destes, sete foram mantidos pelo Parlamento e outros oito estão pendentes de análise.
Se verificarmos os números do segundo período legislativo e do período consolidado da última sessão legislativa, notamos que o Congresso Nacional aprovou em grande maioria PLs – com 54% e 59%, respectivamente, de toda produção –, e um elevado índice de PLNs – com 21% de toda produção no período consolidado.
PublicidadePor outro lado, percebe-se um índice proporcionalmente baixo de MPs na sessão legislativa de 2013, 16% de toda produção legislativa. Além disso, dentre as 29 MPs aprovadas, 83% (24) delas foram convertidas em projeto de lei de conversão (PLV), ou seja, tiveram contribuição dos parlamentares, enquanto 17% (5) foram convertidas em lei sem modificações do Parlamento, ou seja, apenas ratificadas. Esse fato demonstra que o Congresso Nacional tem participação efetiva na construção das políticas públicas encaminhadas pelo governo federal.
Quanto ao conteúdo das proposições aprovadas, verifica-se que o Congresso Nacional aprovou em maior quantidade proposições de cunho orçamentário e sobre a estrutura administrativa do poder público, com 24% e 20%, respectivamente, de toda produção. Em termos de políticas públicas podemos destacar uma quantidade razoável de proposições versando sobre as relações de trabalho, educação, saúde e de cunho social.
Analisando a produção legislativa por período mensal, nota-se uma oscilação cíclica uniforme, para baixo e para cima, até o final do primeiro período legislativo, encerrado em julho. Esse movimento é comum ao processo decisório, já que as proposições, sobretudo àquelas que tramitam em caráter conclusivo, avançam sua tramitação num mês, mas o seu desfecho apenas ocorre nos períodos subseqüentes, inclusive pelo fato de ter que cumprir prazos regimentais.
Já o segundo período legislativo, ao contrário da expectativa de crescimento gerada pelas manifestações populares de junho e julho, iniciou com uma baixa produção legislativa – as motivações serão elencadas mais abaixo –, desvirtuando a tendência que se anunciara no final de julho e encerrando o movimento cíclico uniforme dos períodos anteriores, conforme demonstra o gráfico abaixo:
Os períodos de abril e junho, apesar de terem tido um desfecho final baixo, foram fundamentais, por motivos distintos, para a elevada produção nos períodos seguintes, maio e julho, respectivamente.
O elevado índice percebido no mês de maio, por exemplo, apenas ocorreu pelas deliberações nas comissões temáticas realizadas em abril e que apenas tiveram o desfecho final no Congresso em maio, com a conclusão do prazo recursal ao plenário. Dos 16 PLs aprovados em maio, 14 deles foram apreciados conclusivamente pelas comissões. Neste período, o plenário das duas Casas esteve envolto com uma intensa agenda de apreciação de Medidas Provisórias, com relevo para as MPs 595/2012, que trata do marco regulatório do setor portuário, e 597/2012, que dispõe sobre a participação dos trabalhadores nos lucros ou resultados da empresa.
Já o mês de junho, período da Copa das Confederações, teve uma relevante contribuição para a produção legislativa do mês subseqüente. As razões, contudo, foram de ordem externa, em função das manifestações populares que tiveram ressonância no Congresso, produzindo uma agenda própria para a primeira quinzena de julho – já na segunda quinzena não houve deliberações.
Os meses de agosto e setembro, mesmo tendo sido meses cheios para deliberação, ao contrário de julho, mês em que o Congresso entra de recesso no dia 17, foram de baixa produção legislativa. Diversas razões contribuíram para tanto:
1) plenário da Câmara dos Deputados trancado por projetos de lei em regime de urgência constitucional e/ou Medidas Provisórias;
2) baixa produção nas comissões temáticas – apenas 4 projetos foram aprovados conclusivamente neste período;
3) nova rotina de deliberação de vetos, após a Resolução n.º 1/2013 do Congresso;
4) impasse na votação da LDO/2014 com a inclusão do Orçamento Impositivo para emendas parlamentares;
5) antecipação eleitoral – intensificação das articulações políticas com vistas às eleições gerais deste ano.
O mês de outubro, embora não tenha sido o mês de maior produção em números totais, foi o período, do segundo semestre, em que o Congresso aprovou o maior número de projetos de iniciativa de parlamentares, 14, o que representa 67% da produção no período.
Coincidentemente, foi esse o único período em que a Câmara dos Deputados abriu uma janela de votações em plenário, sem que a pauta estivesse sobrestada por MPs ou projetos em regime de urgência constitucional.
Os meses de novembro e dezembro alcançaram os dois maiores índices de 2013 em termos de proposições aprovadas. Este fato, contudo, ocorreu em razão do elevado número de projetos de lei do Congresso Nacional (PLNs), 38, aprovados em reunião conjunta das duas Casas legislativas no período. Os PLNs representam 53% da produção legislativa de novembro e 56% de dezembro.
Por derradeiro, podemos analisar o tempo médio de tramitação dessas proposições dentro do Congresso Nacional, levando-se em consideração, para tanto, a data de apresentação da proposição e a data em que a matéria teve sua tramitação concluída no processo legislativo, ou seja, na data da aprovação na última Casa – para proposições apreciadas em plenário -, ou no término do prazo recursal (na última Casa) – para aquelas apreciadas em caráter conclusivo nas comissões.
Tramitação
Assim, o tempo médio de maturação das cinco PECs aprovadas no período analisado foi de sete anos, dos três PLPs, cinco anos, dos 109 PLs, cinco anos e das 22 MPs, pouco mais de três meses.
Com foco no tempo médio de tramitação dos projetos de lei quanto à origem, verifica-se que aqueles remetidos pelo Poder Judiciário/Ministério Público foram aprovados com maior celeridade, com média aproximada de um ano – com apenas 16 propostas analisadas. Na seqüência temos o Poder Executivo, com média aproximada de dois anos – com 27 propostas analisadas –, e, por fim, o Poder Legislativo, com tramitação bem mais morosa, com média aproximada de seis anos – com 73 propostas analisadas.
Ao menos quatro razões explicam tamanha diferença no tempo médio de tramitação dessas proposições, a saber:
1) as propostas de autoria do Poder Judiciário e do Ministério Público versam exclusivamente sobre alteração em suas respectivas estruturas ou regimes, o que reduz a discussão destas propostas no Parlamento à adequação financeira e orçamentária – havendo dotação, as proposições avançam com celeridade;
2) as proposições do Poder Executivo, via de regra, possuem dotação orçamentária;
3) a Constituição Federal, art. 61, §1º, atribui ao Executivo um vasto leque de proposições de sua competência exclusiva;
4) o Poder Executivo pode solicitar urgência, com sobrestamento de pauta a partir do 46º dia de tramitação, aos projetos de sua iniciativa – art. 64, §1º, da CF;
5) a diversidade de interesses do Parlamento pulveriza suas prioridades e afeta a celeridade da tramitação das proposições de sua autoria.
Analisando apenas as duas extremidades do tempo de tramitação dos projetos de lei, ou seja, o mais célere e o mais lento, temos de um lado o PL 4921/2012, do Poder Executivo, que dispõe sobre a remuneração dos militares do Distrito Federal e das carreiras de delegado de polícia e de Polícia Civil do Distrito Federal, que concluiu sua tramitação em apenas 95 dias e de outro lado o PL 60/1999, da Câmara dos Deputados, que determina o atendimento imediato e multidisciplinar das vítimas de violência sexual, inclusive quanto aos aspectos psicológicos, que tramitou por pouco mais de 14 anos e quatro meses até o seu desfecho.
Sob outro prisma, existe uma ligeira diferença no tempo médio de tramitação entre os projetos de lei de autoria da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, bem como entre aqueles apreciados em caráter conclusivo e em plenário.
Os 25 PLs de iniciativa de deputados aprovados conclusivamente pelas comissões levaram, em média, sete meses menos de tramitação que os 14 de iniciativa dos senadores: média de cinco anos e oito meses para as proposições de deputados e seis anos e três meses para as de iniciativa de senadores.
Já os 20 PLs de iniciativa de deputados aprovados em plenário levaram, em média, um ano menos de tramitação que os 14 de iniciativa dos senadores: média de seis anos e dois meses para as proposições de deputados e sete anos e dois meses para as de iniciativa de senadores.
No geral, o balanço da produção do Congresso Nacional na sessão legislativa de 2013 esteve abaixo dos números apresentados nas sessões legislativas de 2011 e 2012, oportunidades em que o Congresso Nacional produziu 15% e 9% mais, respectivamente, aprovando 220 e 204 proposições no período. Em termos quantitativos, esta sessão legislativa apresentou a menor produção da atual legislatura.
* Thiago Rego de Queiroz é tecnólogo em redes de computadores, graduando em Direito e diretor da Queiroz Assessoria Parlamentar e Sindical.