Regulamentação do lobby: por que a experiência americana deu errado?

Eduardo Ribeiro Galvão*

O debate se consolidou e cinco proposições pretendem regulamentar a representação de interesses. Mas seu enfoque estaria adequado? E ao final a norma atenderia a seu objetivo? Haveria efetivamente ganhos de democracia e transparência?

Na literatura clássica^[1] o lobby é definido como “o processo por meio do qual os representantes de grupos de interesses, agindo como intermediários, levam ao conhecimento dos legisladores ou dos decision-makers os desejos de seus grupos. Lobbying é portanto e sobretudo uma transmissão de mensagens do grupo de pressão aos decision-makers por meio de representantes especializados”. Então, define-se lobby como a influência com o tomador de decisão, o contato para defesa de interesses na tomada de decisão em políticas públicas.

À complementação desse conceito, para contemplar também outras técnicas e ferramentas utilizadas para defesa de interesses frente ao Estado, dá-se o nome de relações governamentais.

A Associação Brasileira de Relações Institucionais e Governamentais (Abrig), entidade representativa da categoria, define relações governamentais como “a atividade pela qual os atores sociais e econômicos fazem chegar aos tomadores de decisão política a sua visão sobre a matéria, com o intuito de: (i) mitigar riscos econômicos, sociais, institucionais ou operacionais; (ii) oferecer modelo mais equilibrado; (iii) apresentar sugestões para o melhoramento da proposição; (iv) apresentar fatos, dados e informações importantes para subsidiar a tomada de decisão; e (v) alertar para eventuais inconstitucionalidades, injuridicidades ou má técnica legislativa”.

Pesquisa recente do Ipea^[2] indica que existe consenso entre os órgãos de estado e a sociedade civil organizada sobre as consequências positivas esperadas com a regulamentação, de forma a garantir: (i) acesso, (ii) isonomia, (iii) transperência e (iv) conformidade às leis.

O Senado e a Câmara discutem a regulamentação da atividade por meio de cinco proposições: PLS nº 336/2015, de autoria do senador Walter Pinheiro; PL 1202/2007, de autoria do deputado Carlos Zarattini, ao qual está apensado o PL 1961/2015, de autoria do deputado Rogério Rosso; o PL 6132/1990, de autoria do senador Marco Maciel e a PEC 47 de 2016, do senador Romero Jucá.

As propostas são meritórias, mas em geral carecem de ajustes. Todas têm como propósitos: (i) garantir respeito à ordem jurídica nas relações entre o agentes privados e autoridades públicas; (ii) estabelecer regras de transparência nessas relações e prestação de contas pelos envolvidos; (iii) definir os papéis daqueles que representam interesses perante autoridades públicas; e (iv) instituir limites e sanções a más práticas.

Contudo, incorrem no mesmo e persistente erro. A quase totalidade das proposições se baseia no modelo da regulamentação dos EUA, caindo no outro erro frequente de acreditar que experiências importadas sejam boas, especialmente a norte-americana, e, mais, que sejam aplicáveis à realidade brasileira.

Ocorre que a experiência americana foi um fracasso naquele país. O modelo adotado, no intuito de trazer mais transparência à atividade de defesa de interesses, levou os agentes privados a trabalharem nas sombras.

O Lobbying Act de 1946 foi reformado em 1995 e em 1998 pelo Lobbying Disclosure Act (LDA) e complementado em 2007 pelo Honest Leadership and Open Government Act (Hloga). A regulamentação norte-americana dispõe sobre os seguintes aspectos: (i) apresentação periódica de relatórios de temas, instituições representadas, atividades desenvolvidas e despesas com estrutura, pessoal, eventos, publicações e qualquer gasto envolvido com a atividade, tudo a ser auditado pelo Estado; (ii) divulgação descentralizada das informações; (iii) gastos com campanhas eleitorais; (iv) participação em eventos; (v) proibição de presentes a agentes públicos; (vi) regulações para a atividade do parlamentar; (vii) quarentena; e (viii) sanções civis e criminais por infrações a essas disposições.

Importante observar que todos esses aspectos, à exceção o primeiro item (relatórios auditados), já se encontram previstos na legislação brasileira em legislações esparsas. Razão pela qual é possível afirmar que já existe, de forma pulverizada, uma regulamentação brasileira para a defesa de interesses.[3]

O efeito dessa reforma foi o retrocesso da transparência. Após a entrada em vigor do Hloga em 2007 o número de profissionais “lobistas” registrados no Congresso americano começou a regredir, apesar do aumento no investimento e na contratação de profissionais para atuar na atividade. Hoje o número de registrados equipara-se ao de 18 anos atrás.

Isso porque as regras se tornaram tão burocráticas e custosas (em termos de custos operacionais) que muitos profissionais em vez de se registrarem como “lobistas”, ao abrigo do Hloga, passaram a atuar em escritórios de advocacia, institutos de pesquisa (think tanks), entre outros, sob legislações mais brandas. O gráfico abaixo indica que, dentre os profissionais que estavam registrados em 2007, muitos se descadastraram e os novos entrantes jamais se submeteram ao registro.

Nesse sentido são os relatos de Todd Webster na audiência pública realizada pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara em 7 de julho de 2016 e James Hickey no artigo publicado na Revista Brasileira de Relações Governamentais (agosto de 2016).

Em perspectiva moderna, o substitutivo da deputada Cristiane Brasil ao PL 1.202/2007 demonstra ser a proposição que mais atende aos pilares que a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) recomenda[4] para a regulação da atividade no Brasil: (i) construir um ambiente participativo aberto e acessível; (ii) aumentar a transparência; (iii) promover uma cultura de integridade; e (iv) criar mecanismos de implementação, conformidade e revisão.O substitutivo traz dispositivos que incentivam a prática transparente e ética e institucionalizam canais de participação social nos processos de decisão política. Estabelece o que pode, o que não pode e as sanções para o descumprimento.

O tema já veio à tona em ocasiões anteriores. Contudo a intensidade do momento consolidou um cenário que demanda respostas. Paralelo a isso, vê-se Executivo, Legislativo e a sociedade em consenso sobre a necessidade de uma regulamentação. Além disso, a atividade tem ganhado capacitação e atenção pela academia enquanto objeto teórico e metodológico. O setor está consolidado,  organizado e unido.

Importante ter sempre em mente o objetivo de se regulamentar. Onde se pretende chegar. Aprender com as experiências mal sucedidas. Sob pena de se criar uma norma inócua, que retrocede e que não atinge sua finalidade. É preciso que a regulamentação propicie um ambiente sadio de participação social nas discussões de políticas públicas, democratizando a democracia.