Andrea Vianna
A corrupção consome R$ 9,68 bilhões por ano do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro, isto é, quase a metade dos R$ 20 bilhões que representam o total de investimentos previstos no orçamento federal de 2006. Com o valor subtraído anualmente dos cofres públicos municipais, estaduais e federais, seria possível construir 538 mil casas populares, que poderiam propiciar moradia de boa qualidade a 2,1 milhões de brasileiros.
A estimativa é do professor Marcos Fernandes, coordenador da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (FGV) e autor de A Economia Política da Corrupção no Brasil. Segundo ele, o impacto da corrupção nas contas públicas corresponde a 0,5% do PIB, que em 2005 atingiu R$ 1,93 trilhão. O cálculo confronta os índices de percepção da corrupção mundial divulgados pela Transparência Internacional com os índices de produtividade nacional (deduzidos os custos ocultos de transação, que ele chama de "custos de despachante").
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Dados do Escritório das Nações Unidas contra Drogas e Crimes (UNODC), que anualmente patrocina a campanha "Corrupção: Você pode detê-la", indicam que mais de US$ 1 trilhão é pago em subornos em todo o mundo, contribuindo para o aumento da pobreza global, atrapalhando o desenvolvimento e afugentando investimentos.
O contínuo desrespeito à legislação, a falta de transparência nos contratos e um sistema judiciário falho e ineficiente contribuem para perpetuar o quadro de fraudes e negociatas envolvendo recursos públicos.
Para completar, o comportamento de grande parte da sociedade brasileira não colabora. Se de um lado muitos brasileiros não abraçam o combate à corrupção, de outro, não deixam de incensar o estigma do "jeitinho" para resolver qualquer questão, menosprezando por vezes valores como honestidade e ética.
PublicidadeÉ o que revela pesquisa divulgada pelo Ibope na última semana. Ela avaliou se o eleitor seria vítima ou cúmplice dos políticos acusados de envolvimento com corrupção. O trabalho também investigou se os desvios éticos estariam concentrados nas elites ou lideranças, ou se seriam uma conduta presente em todas as classes sociais.
Os resultados confirmam as duas hipóteses: 69% dos eleitores brasileiros já transgrediram alguma lei ou descumpriram alguma regra contratual, sabendo o que estavam fazendo; e 75% cometeriam pelo menos um dos 13 atos de corrupção relacionados pela pesquisa se tivessem a oportunidade.
Nada menos que 55% dos entrevistados afirmaram que já compraram produtos piratas, enquanto 14% pagaram gorjetas para se livrar de multas. Quanto à conduta dos governantes, 59% das pessoas ouvidas afirmaram que, se fossem autoridades, contratariam familiares ou amigos para cargos de confiança, sendo que 43% aproveitariam viagens oficiais para lazer próprio e de familiares. Foram ouvidos 2.002 eleitores de 143 municípios em janeiro deste ano.
"É a institucionalização da corrupção. Para os prefeitos, é tão fácil, tão comum culturalmente, que quase todos fazem algo errado", avalia Lizete Verillo, diretora da ONG paulista Associação dos Amigos de Ribeirão Bonito (Amarribo). Pioneira no combate à corrupção em prefeituras, a entidade de Lizete foi a primeira a conduzir um prefeito, envolvido em fraudes, ao impeachment, em 2002.
Economia de R$ 630 milhões
Um alento diante desse quadro é que no âmbito das obras públicas, uma luz foi acesa no fim do túnel. A novidade vem dos órgãos públicos de fiscalização, como o Tribunal de Contas da União (TCU), tribunais de contas dos estados e a Controladoria Geral da União, que passaram a adotar medidas efetivas, de caráter preventivo, para o combate às fraudes envolvendo obras públicas.
Apenas em 2005, o TCU conseguiu economizar R$ 630 milhões para os cofres públicos fiscalizando obras antes de elas saírem do papel, quase 10% do montante que escorre pelo ralo da corrupção.
É mais que o triplo do prejuízo sofrido pela União com um dos maiores rombos causados pelo desvio de verbas em obras públicas: os R$ 169 milhões das obras do Tribunal Regional do Trabalho de São Paulo (TRT-SP). O desvio, ocorrido em 1999, teve como principal suspeito o juiz Nicolau dos Santos Neto, então presidente do órgão e da Comissão de Obras do tribunal.
O procurador Lucas Furtado, representante do Ministério Público junto ao TCU, atesta que, desde o escândalo do TRT-SP, as grandes obras federais passaram a ser mais fiscalizadas, dificultando o aparecimento de irregularidades.
"Os corruptos migraram de grandes obras públicas para contratos de publicidade porque é mais difícil fiscalizar", observou Furtado durante audiência pública de que participou na CPI dos Correios.
Para Marcos Fernandes, o controle maior da corrupção remonta à edição da Lei das Licitações (Lei 8.666/93), que levou a uma redução das fraudes em obras públicas. Considerada excessivamente rígida pelos gestores públicos, a lei foi promulgada pelo Congresso Nacional depois da sangria causada nos cofres públicos pelo esquema operado pelo empresário Paulo César Farias durante o governo Fernando Collor de Melo (1990/92), o chamado "esquema PC".
Na esfera federal, o Tribunal de Contas da União passou a fazer fiscalizações preventivas, mandando sanear irregularidades no nascedouro na obra, ainda no edital. Nos estados, os tribunais de contas municiam-se da tecnologia para compensar, em muitos casos, o número insuficiente de pessoal para as auditorias.
O maior problema decorre da fiscalização nas contas dos municípios. Diante da dificuldade de fiscalizar os 5.564 municípios brasileiros, muitos prefeitos valem-se de uma espécie de "imunidade virtual" para perpetrarem desvios de pequena monta, incluindo recursos para reformas de hospitais, de escolas ou de construção de quadras esportivas.
No TCU, mais biópsias, menos necropsias
A maior obra do governo Lula nem chegou a sair do papel, e o TCU mandou reduzir mais de R$ 400 milhões na estimativa de custos do projeto de transposição do rio São Francisco, que é avaliado em R$ 4 bilhões. O tribunal exigiu que fossem sanadas várias irregularidades verificadas no edital de licitação da obra. Encontrou indícios de superfaturamento, restrição ao caráter competitivo da concorrência, deficiências e omissões nos projetos básico e executivo e falhas no processo de licitação.
Também nas obras da rodovia BR-101, entre Natal (RN) e Palmares (PE), inicialmente orçadas em R$ 1,7 bilhão, o TCU mandou o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (Dnit) abater R$ 230 milhões do orçamento, após verificar indícios de superfaturamento em vários lotes, nos quais subdivide-se a obra total da rodovia.
Em fevereiro, o presidente do TCU, Adylson Motta, criou uma força-tarefa de 100 auditores para fiscalizar a chamada "operação tapa-buracos", iniciada pelo governo federal em janeiro para repavimentar 26 mil quilômetros de rodovias brasileiras. O programa está orçado em R$ 350 milhões, e, devido ao caráter emergencial a ele atribuído, possibilitou a dispensa de licitações para escolha das empreiteiras em um terço dos casos.
"Na medida em que houver alguma denúncia de irregularidade que esteja sendo cometida em algum trecho de estrada, vamos reforçar a equipe e pôr mais técnicos, se for o caso", avisou Motta.
Já em 1999, ano do desvio do TRT-SP, o ministro do TCU Marcos Vilaça ressaltou, durante um julgamento de irregularidades em obras públicas, que o tribunal deveria se dedicar a fazer mais biópsias (capazes de identificar possíveis enfermidades) e abolir as necropsias (realizadas após a morte do paciente).
"O TCU tem de priorizar a realização de biópsias, com a finalidade de melhorar a saúde da administração pública, ao invés de necropsias, como são as tomadas de contas especiais, que em nada mais podem contribuir para a melhoria da saúde do Estado, prestando-se no máximo para identificar a causa mortis", observou.
Historicamente, 20% das obras anualmente fiscalizadas pelo TCU têm indícios de irregularidades graves. Em 2005, foram vistoriadas 400 obras, com orçamento total de R$ 20 bilhões. Cerca de 80 apresentaram irregularidades como superfaturamento, projeto básico deficiente e sinais de incompetência do gestor.
No Paraná: perda de R$ 1 bilhão e a reviravolta
Na esfera estadual, os tribunais de contas também se articulam para combater as fraudes e conter a evasão de recursos das obras públicas. O Paraná, em particular, tem um histórico significativo de desvios, mas parece ter encontrado o caminho para enfrentá-los de forma efetiva.
Em junho do ano passado, a Polícia Civil desmantelou uma quadrilha de 17 integrantes, formada por empreiteiros ligados à Associação Paranaense dos Empresários de Obras Públicas (Apeop), servidores públicos de diversas prefeituras e do governo, que fraudavam licitações. Hoje todos respondem pelos crimes de formação de cartel, corrupção ativa e passiva, tráfico de influência e frustração de licitação em processo em curso na 9ª Vara Criminal de Curitiba.
"As empreiteiras articularam-se para não participar de concorrências e esvaziaram a licitação. Nós éramos obrigados a aumentar o preço para que elas aparecessem", revelou o governador Roberto Requião (PMDB). Segundo ele, o estado perdeu R$ 250 milhões em 2005 devido aos desvios em obras públicas. A Secretaria de Segurança Pública estimou que os prejuízos ultrapassaram R$ 1 bilhão ao longo dos seis anos de atuação da quadrilha.
O governo também amargou um prejuízo de aproximadamente R$ 30 milhões com a paralisação, por 17 anos, das obras do Fórum de Curitiba. Com o esqueleto de 11 andares erguido exatamente em frente ao Tribunal de Contas do Paraná (TC-PR), o elefante branco representava uma das milhares de obras inacabadas espalhadas pelo estado.
Em 2000, o TC-PR instituiu a Comissão de Obras Inacabadas, para resolver a pendenga do Fórum de Curitiba e mapear as demais obras abandonadas. Foram contabilizadas 1.055 em todo o estado. Com a medida, a obra do fórum foi retomada em 2004 e deve ser concluída em agosto próximo. Vai consumir mais R$ 21 milhões dos cofres estaduais.
Do trabalho da comissão, resultou a implantação do Sistema de Informações Municipais (SIM), por meio do qual todos municípios são obrigados a cadastrar cada obra pública, com dados completos, como início da execução, valor do empenho, tamanho da empreitada, todas as medições feitas, entre outros. Com a ajuda da tecnologia, o governo estadual conseguiu cadastrar todas as obras em execução no Paraná desde 2001.
Por meio do sistema, os 16 auditores do TC-PR verificam as obras de maior vulto e maior tempo de paralisação para eleger aquelas que serão fiscalizadas entre os 399 municípios paranaenses. Os tribunais de contas de Santa Catarina e Pernambuco já implantaram sistemas similares. Por meio do SIM, qualquer cidadão tem acesso a dados relativos a qualquer obra pública de seu estado por meio de um simples clique no computador.
A loteria das fiscalizações
Quem fiscaliza a aplicação das verbas federais nos mais de 5 mil municípios brasileiros são os técnicos da Controladoria Geral da União (CGU). Em 2005, foram R$ 35 bilhões de recursos destinados a obras públicas ou à execução de programas nas áreas de saúde, educação e saneamento
Em abril de 2003, a CGU criou o sistema de sorteios públicos de municípios a serem fiscalizados, diante da dificuldade de vistoriar todos anualmente. Pela loteria federal, o órgão sorteia 60 municípios por mês. Em seguida, eles são visitados por auditores, que verificam as obras realizadas ou em andamento, os comprovantes de despesas e entrevistam usuários de programas sociais, como Bolsa Família, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef) e o Programa de Atenção Básica do Ministério da Saúde
Até agora, foram 20 sorteios, 1.041 municípios fiscalizados e examinada a aplicação de R$ 4,98 bilhões em verbas federais. Dos 839 municípios cuja análise já foi concluída, 72% (604 prefeituras) apresentaram problemas graves, como obras inacabadas ou paralisadas, apesar de pagas; uso de notas fiscais frias e documentos falsos; simulações ou irregularidades nas licitações, como a participação de empresas fantasmas; superfaturamento de preços; e a falta de merenda escolar e de medicamentos.
Os números coincidem com os apurados pelo economista Cláudio Ferraz, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), que pesquisou os primeiros nove sorteios da CGU, referentes aos recursos federais repassados entre 2001 e 2003. Pelos cálculos de Ferraz, em 73% dos municípios fiscalizados, havia algum tipo de corrupção.
Entre os exemplos de desvios detectados por Ferraz, está o caso de superfaturamento na construção de nove quilômetros de estrada na cidade de São Francisco do Conde, na Bahia. A construtora Mazda foi contratada sem licitação por R$ 5 milhões para fazer a estrada, mas subcontratou outra empreiteira, que recebeu R$ 1,8 milhão para executar a obra. A auditoria também descobriu que a Mazda doou um apartamento avaliado em R$ 600 mil à família do prefeito municipal.
"A vantagem é que o sorteio da CGU é aleatório, e os prefeitos podem ser pegos a qualquer hora", avalia Cláudio Ferraz. Ele também defende a reeleição dos gestores: "Onde o prefeito pode ser reeleito, ele vai controlar a corrupção para não ser pego".
Para Augusto Miranda, vice-presidente do Instituto de Fiscalização e Controle, que estimula os cidadãos a fiscalizarem as contas públicas, as auditorias da CGU evidenciam que, antes desses sorteios, era absoluta a ausência de controle das verbas repassadas aos municípios.
"A tônica dos prefeitos era se achar fora do alcance de qualquer fiscalização e portanto, de qualquer responsabilidade", observa Miranda. "Algumas fiscalizações alcançaram até prefeitos de gestões anteriores".
O problema é que em municípios onde pode haver graves irregularidades, das quais a população tem exato conhecimento, a fiscalização da CGU só chega quando ocorre o sorteio.
"Representantes de ONGs em todo o Brasil me escrevem desesperados, pedindo para que tente fazer com que o município deles seja sorteado pela CGU, como se tivesse como influenciar o sorteio, que é pela loteria", relata Lizete Verillo, da Amarribo.
Formiguinha carregando piano
O trabalho de Lizete Verillo, uma das fundadoras da Amarribo, é o atestado de que a organização da sociedade local pode ser determinante para prevenir e combater o desvio de dinheiro público.
A Amarribo nasceu em 1999 para conter os desvios de recursos públicos em Ribeirão Bonito (SP). Enfrentando ameaças e ofensas, os representantes da ONG reuniram provas de corrupção para fazer uma denúncia formal contra o prefeito Sérgio Buzzá. Eleito em 2000, ele ostentava sinais de enriquecimento ilícito. "Em dez meses, ele desviou mais de R$ 1 milhão, sendo aproximadamente 20% de recursos do Fundef e 50% da saúde", diz Lizete.
No início do processo de afastamento do prefeito, dos 13 vereadores da cidade, 11 estavam ao lado de Buzzá. Mas um trabalho corpo-a-corpo dos integrantes da ONG arrebatou a opinião pública local e conseguiu mudar o posicionamento dos vereadores. Buzzá renunciou ao mandato em abril de 2002. Em 6 de agosto, foi detido pelas acusações de improbidade administrativa e ficou preso durante 13 meses. Nesse período, sofreu impeachment da Câmara de Vereadores, que cassou os seus direitos públicos por oito anos.
Passados quatro anos do episódio, o prefeito ainda não foi julgado pelos crimes de que foi acusado. "Sempre recomendo às pessoas que busquem o julgamento político, que é muito mais rápido que a Justiça", reforça Lizete.
Após a experiência, a Amarribo consolidou uma rede de contatos com 3.500 instituições; distribuiu 120 mil exemplares do livro que conta a história da ONG e incentivou a fundação de mais de uma centena de ONGs similares.
"Já tive notícia de uma ONG fundada no interior do Amazonas. Sei que é um trabalho de formiguinha, mas friso que é de formiguinha carregando piano", afirma Lizete.