Reforma Tributária 2020: Desafios para a Indústria Brasileira

Rodrigo Moses A. Plácido*

“Todo imposto deve ser planejado de tal forma que possa retirar e manter fora dos bolsos das pessoas o mínimo possível além daquilo que ele traz para o tesouro público do Estado” — Adam Smith

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A frase de Adam Smith, encontrada no Livro 5, em sua obra “A Riqueza das Nações” (1776), indica que, desde a consolidação da Economia como área autônoma do conhecimento, a análise das características de um sistema tributário eficiente já era pautada em formas de simplificar a cobrança de impostos.

Ou seja, há aproximadamente 240 anos, o pai da Ciência Econômica observava as consequências negativas de um sistema complexo de tributação; e, em pleno 2020, no Brasil, ainda se discute “A Reforma Tributária”.

Desse modo, como bem-posto no estudo realizado pela Confederação Nacional da Indústria (CNI), com propostas direcionadas à modernização do sistema tributário; documento intitulado “Modernizar a Tributação Indireta para Garantir a Competitividade do Brasil”: “O modelo tributário adotado pelo Brasil precisa respeitar os princípios de um sistema eficiente, marcado pela simplicidade, neutralidade, transparência e isonomia”.

Além disso, as principais propostas relacionadas ao tema, a PEC 45/2019 — de autoria do Deputado Federal Baleia Rossi (MDB-SP) — e a PEC 110/2019 — assinada pelo presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-RJ) e mais 66 senadores — tem como escopo a unificação de determinados tributos, sob justificativa de, justamente, simplificação tributária.

Sendo assim, somente através da remodelação da atual composição tributária, os princípios de simplicidade, neutralidade, transparência e isonomia serão respeitados

Por que reformar o modelo de tributação brasileiro?

De acordo com o Mapa Estratégico da Indústria (2018–2022) — produzido também pela CNI—, que trata das principais estratégias econômicas direcionadas à melhora da competitividade da indústria brasileira, a estrutura tributária nacional é muito complexa.

Segundo o Mapa, no Brasil, existe uma grande quantidade de regras tributárias e mais de um tributo que incide sobre a mesma base de captação. Por exemplo, o ICMS, IPI, PIS/PASEP e COFINS incidem sobre a mesma base, no caso, sobre o valor adicionado.

Mas vale ressaltar que o ICMS é um imposto não cumulativo. Isto é, de acordo com O Portal Tributário: “Diz-se do imposto/tributo que, na etapa subsequente dos processos produtivos e/ou de comercialização, não incide sobre o mesmo imposto/tributo pago/recolhido na etapa anterior. Exemplos: IPI, ICMS e PIS/COFINS Não Cumulativos.”

Portanto, segundo o domínio Normas Legais: “O ICMS será não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou outro Estado ou pelo Distrito Federal.”

Desse modo, devido a não cumulatividade do ICMS, para não incidir sobre a cobrança na etapa anterior da cadeia de produção, foi elaborado um sistema de crédito e débito que, nas fases seguintes, é compensado o valor cobrado do imposto nas etapas anteriores.

Para clarificar o raciocínio, segue um exemplo:

Em uma cadeia produtiva, existem três etapas.

  1. Extração
  2. Produção
  3. Distribuição

Durante a circulação das mercadorias entre as etapas, incide o ICMS, que é não cumulativo, e tem uma alíquota arbitrária de 10%.

Assume-se que o valor agregado na etapa de extração seja de R$ 1.000,00. Assim que ocorre o fato gerador — nesse caso, a circulação da mercadoria — paga-se o ICMS, na alíquota adotada.

Nessa situação, como a alíquota é de 10%, a quantia paga de imposto para circular o produto é de: R$ 100,00. Durante a segunda etapa, vamos supor que o valor total agregado no decurso da produção seja de R$ 3.000,00.

Desse modo, para seguir até a terceira etapa da cadeia, paga-se novamente o ICMS. O valor nominal cobrado nessa fase é de R$ 300,00. Entretanto, o tributo pago na etapa anterior da cadeia produtiva deve ser compensado na etapa seguinte.

Sendo assim, deve ser deduzido do montante de R$ 300,00 a quantia do tributo da etapa anterior, no caso: R$ 100,00. Portanto, a pessoa jurídica responsável por essa fase possui um crédito tributário — de R$ 100,00 — que será anulado na cobrança do próximo ICMS através de um débito.

No exemplo, foi colocado uma alíquota fixa. Mas, muitas vezes, na circulação interestadual de mercadorias, as alíquotas adotadas por cada estado da federação são diferentes entre si.
Ademais, quando ocorre a acumulação de créditos tributários — ou seja, quando o montante de créditos supera o de débitos —, acaba provocando efeitos cumulativos indiretos.

Essa peculiaridade fere o princípio de transparência de um sistema tributário eficiente e, a nível industrial, eleva os custos com planejamento tributário e diminui a competitividade das empresas brasileiras, tanto no mercado doméstico quanto no mercado externo — onerando as exportações.

Além disso, como pontua o Mapa Estratégico, o ICMS tem uma quantidade muito grande de características que prejudicam a competividade das indústrias nacionais, como: tributação de bens de capital, base limitada a mercadorias, tributação mista entre origem e destino, dificuldades na recuperação dos créditos relativos às exportações, e o uso excessivo do mecanismo de substituição tributária.

O uso excessivo do mecanismo de substituição tributária é o aspecto que mais onera a competitividade da indústria nacional. Pois, no modelo de substituição tributária progressiva, as pessoas jurídicas que participam das primeiras etapas da cadeia produtiva tornam-se responsáveis pelo pagamento de tributos — principalmente o ICMS — das empresas que participam das etapas subsequentes.

Ou seja, dado o entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), no RE 213.396–5 SP, admite-se a possibilidade da antecipação de um imposto sem a ocorrência do fato gerador, tendo como base de cálculo um valor presumido e, portanto, uma mera expectativa.

Além disso, o mecanismo de substituição tributária foi institucionalizado sob a justificativa de: assegurar a arrecadação, evitar a sonegação e reduzir a fiscalização. Ou seja, o Estado transfere parte dos custos relativos à arrecadação de impostos ao setor privado.

Por outro lado, apesar dos aspectos negativos dos tributos de circulação não cumulativos — principalmente em relação ao uso excessivo do mecanismo de substituição tributária e a quantidade de tributos que incidem sobre a mesma base —, os tributos cumulativos são potencialmente mais danosos para o ambiente econômico nacional.

De acordo com O Portal Tributário, define-se tributos cumulativos como:“Diz-se de um imposto ou tributo que incide em todas as etapas intermediárias dos processos produtivo e/ou de comercialização de determinado bem, inclusive sobre o próprio imposto/tributo anteriormente pago, da origem até o consumidor final, influindo na composição de seu custo e, em consequência, na fixação de seu preço de venda.”

Isto é, os tributos cumulativos atuam em efeito cascata dentro da cadeia produtiva. A lógica do raciocínio é a mesma dos juros compostos. Quanto maior a cadeia produtiva, maior será a incidência das alíquotas sobre as alíquotas e, portanto, há o aumento proporcional do tributo ao longo das etapas.

Desse modo, como observa o estudo sobre tributação indireta da CNI, “os setores mais prejudicados pela cumulatividade são os mais próximos do fim das cadeias de valor, o que desestimula a produção de bens de maior valor agregado”.

Portanto, dado os aspectos apontados no texto, uma reforma tributária, que realmente faça a diferença no ambiente econômico nacional, deve ter como principais objetivos: a redução do número de tributos que incidem sobre a mesma base; e a otimização do mecanismo de substituição tributária, com vista de reduzir as distorções provocadas pela utilização dessa ferramenta.

Sendo assim, a PEC 45/2019 — baseada na proposta desenvolvida pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), e a PEC 110/2019 apresentam soluções que englobam as duas principais problemáticas.

O que a PEC 45/2019 e a PEC 110/2019 muda no Sistema Tributário?

As mudanças propostas pela PEC 45 incidem sobre o atual modelo de tributação de bens e serviços, que — como observado anteriormente—, devido a complexidade desse sistema, provoca grandes distorções, onerando os custos com planejamento tributário.

Desse modo, com objetivo de simplificar a tributação, as mudanças apresentadas substituem 5 tributos que versam sobre a mesma base, —IPI, ICMS, ISS, Cofins, PIS — pelo tributo único “Imposto sobre Bens e Serviços” (IBS).

O IBS tem as características do modelo de Imposto sobre Valor Adicionado (IVA), ou seja, a base de tributação se concentra nas etapas da cadeia de produção.

O IVA é o arquétipo adotado por uma grande quantidade de países como exemplo de um imposto indireto, não cumulativo — se houver um sistema de restituição tributária eficiente, em prazos curtos, para não afetar o capital de giro das empresas —, simples e transparente.

De acordo com texto da PEC 45, o IBS terá as seguintes características:

I. incidirá sobre base ampla de bens, serviços e direitos, tangíveis e intangíveis, independentemente da denominação, pois todas as utilidades destinadas ao consumo devem ser tributadas;
II. será cobrado em todas as etapas de produção e comercialização, independentemente da forma de organização da atividade;
III. será totalmente não cumulativo;
IV. não onerará as exportações, já que contará com mecanismo para devolução ágil dos créditos acumulados pelos exportadores;
V. não onerará os investimentos, já que crédito instantâneo será assegurado ao imposto pago na aquisição de bens de capital;
VI. incidirá em qualquer operação de importação (para consumo final ou como insumo);
VII. terá caráter nacional e legislação uniforme, sendo instituído por lei complementar e tendo sua alíquota formada pela soma das alíquotas federal, estadual e municipal;
VIII. garantirá o exercício da autonomia dos entes federativos por meio de lei ordinária que altere a alíquota de competência do respectivo ente;
IX. terá alíquota uniforme para todos os bens, serviços ou direitos no território do ente federativo;
X. nas operações interestaduais e intermunicipais pertencerá ao Estado e ao Município de destino.

Sendo assim, do ponto de vista técnico, a proposição é adequada. Entretanto, a substituição de tributos estaduais por um único imposto federal recebe críticas sobre a possibilidade de ferir o pacto federativo. Ou seja, restringir a autonomia fiscal dos estados em função da união. Mas, como observado no ponto (VIII), a soberania dos estados permanece garantida.

Ademais, na justificativa para apresentação da PEC, o autor rebate: “ O modelo proposto busca simplificar radicalmente o sistema tributário brasileiro, sem, no entanto, reduzir a autonomia dos Estados e Municípios, que manteriam o poder de gerir suas receitas através da alteração da alíquota do IBS”.

Desse modo, a substituição dos tributos será em alíquota progressiva, dentro de um período de 10 anos. Ou seja, nos 2 primeiros anos — como período de teste — , a alíquota será de 1%, de modo que seja deduzido o equivalente no Cofins, permanecendo assim, por enquanto, dentro da esfera federal.

Após esse período, a porcentagem será escalada e, desse modo, deduzido dos respectivos tributos estaduais e municipais. No entanto, a distribuição entre os estados e municípios — a cada um, a sua respectiva parte — será definida através de reuniões entre os fiscos e procuradores de cada estado e municípios com as entidades responsáveis no âmbito federal.

A justificativa para o período de transição de 10 anos, de acordo com o texto:
“Em princípio o prazo de transição proposto, de dez anos, atende bem a esses dois imperativos. É longo o suficiente para permitir um ajuste não traumático por parte das empresas que realizaram investimentos, mas é curto o suficiente para que os novos investimentos passem a ser realizados com base no novo sistema tributário”

Desse modo, as empresas e indústrias poderão ajustar o planejamento tributário em um período suficiente para não gerar perda de competitividade devido aos investimentos já realizados; e não é longo o bastante para que novos investimentos não sejam afetados pelas distorções provocadas no sistema de tributação antigo.

A PEC 110/2019

A diferença fundamental entre as duas propostas está na quantidade de tributos que serão substituídos pelo imposto criado.

A PEC 110 propõe a criação de um imposto estadual, denominado — também— Imposto Sobre Bens e Serviços (IBS); entretanto, os tributos agregados são 9: IPI, IOF, PIS/Pasep, Cofins, Salário-Educação, Cicie Combustíveis, ICMS estadual e o Imposto sobre Serviços — ISS municipal.

Além disso, o texto propõe a criação de um imposto seletivo (ponto também abordado na PEC 45) , com as características extrafiscais do IPI. Ou seja, um imposto que tem como objetivo o estímulo ou desestímulo de comportamentos sociais, ou proteção de algum determinado setor econômico.

Por exemplo, a cobrança do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), de competência federal, sobre derivados do tabaco — que, de acordo com a TIPI 2019, tem alíquota de 300% em cigarros e cigarrilhas — atua como inibidora do tabagismo.

Em consonância:“O Imposto Seletivo, por sua vez, incidirá sobre produtos específicos, como petróleo e derivados; combustíveis e lubrificantes; cigarros; energia elétrica e serviços de telecomunicações”.

Além do mais, através de legislação complementar, será definido quais serviços e produtos serão incluídos na cobrança do imposto seletivo.

Ademais, a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), tributo de competência federal, que incide sobre o lucro líquido do período, antes da provisão do imposto de renda das pessoas jurídicas, será incorporada ao Imposto de Renda (IR).

O texto dispõe sobre a característica de progressividade da reforma, devido a incidência do IPVA em aeronaves e embarcações (com exceção de veículos comerciais destinados à pesca e ao transporte público), afetando as classes com maior poder aquisitivo.

Outro fator que diferencia as duas Propostas de Emenda a Constituição é o período de transição. Enquanto a PEC 45/2019 institui um período de 10 anos, a PEC 110/2019 propõe o intervalo de 15 anos.

Qual das propostas é a melhor?

As duas propostas tratam de maneira semelhante o mesmo tema. As soluções são parecidas, porém, com mecanismos diferentes. Contudo, o teor da PEC 45/2019 aparenta ser mais consistente que o da PEC 110/2019.

A proposta de autoria do Deputado Federal Baleia Rossi (MDB/SP), em sua justificativa, apresenta elementos explicativos que direcionam ao melhor entendimento do funcionamento do modelo proposto.

No entanto, a quantidade de tributos agregados, colocados na PEC 110/2019, é um fator positivo que contribui para a diminuição da complexidade tributária.

Ambas as propostas possuem alicerces técnicos que respaldam a sua elaboração. A PEC 45/2019 foi baseada na proposta de reforma tributária desenvolvida pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF). Já a PEC 110/2019, de acordo com a justificativa posta no texto, foi discutida em mais de 170 palestras e 500 reuniões técnicas.

Desse modo, acredito que, de maneira estratégica, a melhor opção é aquela que tem maior possibilidade de ser aprovada.

Afinal, se Adam Smith, há aproximadamente 240 anos, já abordava a problemática da complexidade na cobrança de impostos, quanto antes a reforma for aprovada, melhor para competitividade da indústria nacional e, por consequência, melhor para a economia brasileira.

*Estudante de Economia na Universidade de Brasília (UnB)

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