A PEC 91/2019 e as MPs: a quem interessa a sua não promulgação?

*Luiz Alberto dos Santos

Aprovada definitivamente após 8 anos de tramitação, PEC 91, de 2019, é o resultado da aprovação pelo Senado da PEC 11/2011, do Senador Sarney que, remetida à Câmara em setembro de 2011, tramitou como PEC 70/2011.

Quase oito anos depois, a matéria retornou em 6 de junho de 2019 ao Senado na forma de texto modificado, tendo sido novamente apreciada, desta feita, porém, em regime especial de tramitação, ou seja, sem cumprir as etapas regulares do processo legislativo.

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O novo texto foi, de pronto, remetido à CCJ do Senado, e já no dia seguinte ao seu recebimento pela Casa, foi apresentado parecer pelo Relator, Senador Anastasia, mas não foi apreciado pela Comissão. Foi remetido diretamente ao plenário do Senado em 12 de junho de 2019, e na mesma data aprovada em dois turnos, com a “quebra de interstício” aprovada por acordo.

Não obstante essa urgência, que revela o grau de consenso sobre a matéria, o texto aprovado em 12 de junho de 2019 pelo Senado é diferente, em aspectos essenciais, do que foi deliberado pela Câmara. O texto aprovado pelo Senado foi objeto de alterações, que, pelo seu conteúdo, deveriam demandar nova apreciação pela Câmara dos Deputados.

Em seu parecer de plenário, o Relator apresentou a Emenda de Redação nº 3. Essa “emenda de redação” suprimiu o inciso I do § 3º do art. 62 da CF, proposto pela Câmara, remetendo o seu conteúdo ao § 9º, numa evidente mudança de mérito.

O texto oriundo da Câmara conferia à comissão mista a tarefa de apreciar a MPV em 40 dias, contados do segundo dia útil de sua publicação, sob pena de perda de eficácia. Em nenhum momento lhe conferiu competência para apreciar conclusivamente, quanto ao mérito ou constitucionalidade, mas atribuiu à sua omissão em cumprir o seu papel de emitir o parecer sobre a MPV um caráter de rejeição tácita.

A Emenda 3, sob o argumento utilizado pelo relator, inclusive quando questionado em plenário pelo Senador Randolfe Rodrigues, de que a competência estaria equivocada, não cabendo à comissão “apreciar” a matéria, mas apenas “opinar”, é, assim, uma “gambiarra jurídica”, para evitar reexame pela Câmara do texto e permitir a sua imediata promulgação.

Na forma dos regimentos internos do Senado e da Câmara, as comissões e o plenário sempre têm competência para “apreciar” matérias, mas em alguns casos essa competência é conclusiva ou terminativa, ou seja, o plenário é dispensado de se manifestar, exceto se houver recurso assinado por 10% dos membros da Casa.

O embaraço que seria criado pela não apreciação no prazo de 40 dias, com a perda de eficácia das MPVs, seria enorme. O Governo teria muito maior dificuldade para negociar, em prazo curto, a aprovação do texto pela comissão a ser submetido ao Plenário da Câmara.

Assim, se a mudança se mostrava necessária, em prol da “governabilidade”, o que foi reconhecido pelos membros do Senado ao discutir a matéria na sessão de 12 de junho de 2019, o correto seria o emendamento e retorno à Câmara, ou, na pior das hipóteses, a rejeição do inciso I, mediante votação de DVS, e a promulgação apenas do texto remanescente. Nessa hipótese, porém, o texto resultaria incompleto e truncado, demandando outros ajustes redacionais.

Os incisos restantes fixam prazos para que cada Casa conclua a apreciação da matéria: 40 dias para Câmara, contado do prazo concedido, agora na forma do § 9º, à comissão (40 dias), ou seja, a Câmara teria até 80 dias para concluir seu exame. Caso a comissão submeta o parecer antes de 40 dias, o seu prazo começa a contar da data desse parecer.

Já o Senado terá 30 dias, contados do segundo dia útil após a aprovação pela Câmara. Assim, se as etapas anteriores forem cumpridas, seriam 80 dias, mais 2 dias úteis, ou outros 30 dias, totalizado, pelo menos 112 dias.

Se o Senado aprovar emendas à MPV, divergindo da Câmara, a Câmara terá outros 10 dias, contados do segundo dia útil da aprovação pelo senado. Assim, seriam 2+112+2+10 dias, totalizando, em tese, até 126 dias, ou seja, mais do que os 120 dias máximos para vigência da MPV admitidos pela redação dada ao art. 62 da Constituição pela EC 32/2001. Dessa forma, se as Casas utilizarem integralmente os prazos intermediários fixados pela PEC 91, ela vigorará por prazo maior que o atualmente fixado.

A PEC mantém a suspensão dos prazos durante o recesso, ou seja, em tese o prazo máximo de vigência de uma MPV editada a partir de meados de outubro poderá ser acrescido de 42 dias, dada a duração do recesso de final de sessão legislativa. Já a MPV editada a partir de meados de março poderá ter a sua vigência ampliada em outros 14 dias.

O § 6º do art. 62 é também alterado pela Emenda de Redação, fixando em incisos prazos para que a MPV entre em regime de urgência.

Assim, se a contar do 30º do recebimento do parecer da comissão a Câmara não se manifestar, a matéria entrará em regime de urgência, sobrestando todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado e das proposições que veiculem matéria vedada a medida provisória. A PEC, assim, incorpora a “doutrina Temer”, adotada para evitar a obstrução de tramitação de PECs, projetos de lei complementar e outras deliberações não passíveis de edição de MPV.

Já o Senado terá 20 dias, antes do final de seu prazo de 30 dias, para apreciar a MPV, sob pena de produção do mesmo efeito, no seu âmbito.

Finalmente, se o Senado emendar a MPV, ela retornará à Câmara já produzindo a obstrução.
Atualmente, a MPV somente produz efeito obstrutivo a partir do 45º dia de sua vigência, mas apenas se a Comissão já houver apreciado a matéria; mesmo assim, a prática é de que se não for declarado o recebimento do parecer da comissão pelo Presidente da Casa, o efeito obstrutivo não é considerado.
A PEC mantém, ainda, a apreciação separada das MPVs em cada Casa, assim como a imperiosidade de que uma comissão mista a aprecie, antes de ser votada em plenário.

No primeiro caso, trata-se da mesma solução adotada pela EC 32, de 2001, visto que antes disso as MPVs eram apreciadas em sessão do Congresso, fato raríssimo até então.

No segundo caso, a PEC 91 incorpora a jurisprudência do STF na matéria, que passou a impedir que relatores, em “voo solo”, fizessem seus pareceres (repletos de jabutis) sem a participação da comissão, levando-os ao plenário e gerando efeito surpresa contrário ao direito ao devido processo legislativo.

Permanece, ademais, a vedação de que seja reeditada na mesma sessão legislativa medida provisória que perdeu eficácia ou foi rejeitada, tema que o STF analisou firmando a tese de que a matéria contida na MPV rejeitada (explícita ou tacitamente) não pode ser novamente veiculada. O mais recente leading case é o das ADI 5.717, 5.709, 5.727 e 5.716, em que foi firmada a tese, considerando para tal fim até mesmo a reedição de conteúdo de MPV revogada: “É inconstitucional medida provisória ou lei decorrente de conversão de medida provisória cujo conteúdo normativo caracterize a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória anterior rejeitada, de eficácia exaurida por decurso do prazo ou que ainda não tenha sido apreciada pelo Congresso Nacional dentro do prazo estabelecido pela Constituição Federal".

Por fim, a PEC 91 insere dispositivo para dispor – de forma mais clara – sobre a vedação dos “jabutis”, incorporando tese já adotada pelo STF em vários casos. Assim, a MPV e seu PLV não poderão conter matéria estranha ao objeto principal da MPV ou a ele vinculada. A questão em jogo, mais uma vez, é o respeito ao direito ao devido processo legislativo, dada a situação excepcional de relevância e urgência que justifica a MPV, por definição delimitados pelo próprio julgamento do chefe do Executivo. Mas mesmo essa delimitação não é ampla para, como tem ocorrido em vários casos, autorizar uma MPV que contemple diversos temas, tendo como “carro chefe” uma questão que, efetivamente, justifique a edição da medida.

Por fim, a PEC 91 revoga o § 7º do art. 62, de modo da que as MPVs não mais vigorarão por 60 dias, renováveis por mais 60 dias, fato que tem sido a regra; com a nova solução, o prazo de vigência é único (120 dias) mas improrrogável, e é nesse prazo que o Congresso deverá concluir a apreciação da MPV, observando os ritos e limites fixados pela PEC.

O fato de o Congresso haver concluído, há mais de 5 meses, a apreciação dessa PEC, festejada como grande avanço na relação entre os Poderes, reduzindo as prerrogativas usadas de forma abusiva pelo Chefe do Executivo, mas não ter havido a sua promulgação, leva ao questionamento necessário: a quem interessa a não promulgação da PEC 91/2019?

Dado que, enquanto essa promulgação não ocorrer, persiste a regra anterior, e que, na forma da própria PEC, ela não será aplicada a medidas provisórias em tramitação no Congresso Nacional ou em suas Casas na data da promulgação, apenas convém ao Chefe do Executivo tal adiamento.

Se prevalecessem as regras, desde junho de 2019 já teriam sido submetidas às novas regras a MPV que instituiu o Programa Médicos pelo Brasil, a que dispôs sobre o saque do FGTS, a que criou o 13º Bolsa Família, a que alterou a natureza do COAF, a que acabou com a publicação de balanços em jornais, e, mais ainda, a que institui o Contrato de Trabalho Verde e Amarelo e promoveu grande número de alterações na CLT, e a que extingue o Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por Veículos Automotores de Vias Terrestres – DPVAT.

E, enquanto não se promulga a nova regra, novas MPs poderão ser editadas, alterando a legislação ou criando novas regras, instituindo direitos e obrigações, mas cuja apreciação se dará em desacordo com normas já aprovadas pelo Congresso, e cuja vigência não pode estar condicionada a juízos de conveniência ou de oportunidade.

Note-se que a PEC 6/2019, cuja chegada ao Senado se deu após a votação da PEC 91/2019, foi apreciada em prazo mais longo pelo Senado do que essa, e uma vez aprovada em segundo turno, promulgada rapidamente, e seus nefastos efeitos, suprimindo direitos de segurados do RGPS e servidores públicos, já estão sendo produzidos.

Já a PEC 91/2019, cujos benefícios ao equilíbrio entre poderes e preservação das prerrogativas do Congresso Nacional na arena legislativa são inegáveis, acha-se, literalmente, “engavetada”.

Trata-se de situação que, em tese, pode ser configurada como ato de improbidade, ou mesmo prevaricação, visto que a sanção ou promulgação de atos legislativos se configura como poder-dever dos diretamente responsáveis por isso. Uma Emenda à Constituição, subordinada apenas aos limites materiais fixados pela própria Constituição, não pode ser submetida a juízos discricionários ou a “acordos políticos” para entrar ou não em vigor, uma vez aprovada pelas duas Casas do Congresso.
Em 15 de novembro de 2019.

*Consultor Legislativo – Advogado

Campanha do Congresso em Foco no Catarse

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