Um trabalho recente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), coordenado por José Roberto R. Afonso, traça uma radiografia das renúncias fiscais dos estados brasileiros e de suas consequências no acirramento da chamada “guerra fiscal”. O paper lembra que, desde 2012, o foco da reforma fiscal passou a ser a guerra fiscal em torno do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). O documento assinala que essa guerra foi “estimulada, em grande parte, por decisões do Supremo Tribunal Federal (STF), que vem julgando como inconstitucional um crescente número de ações intentadas contra incentivos concedidos por vários estados, sem sua prévia submissão ao Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), conforme previsto na Constituição Federal”.
O documento prossegue registrando que essa guerra fiscal do ICMS é apontada pelo governo federal como a principal distorção na economia, especialmente pela incerteza jurídica que prejudica os investimentos produtivos no país. “Assim, e após negociações com as Fazendas Estaduais, o Poder Executivo federal enviou ao Congresso Nacional um conjunto de projetos de alterações legislativas objetivando, fundamentalmente, a redução da alíquota interestadual do ICMS, de modo a evitar que o seu diferencial no fluxo entre estados continuasse a alimentar a chamada guerra fiscal.” O projeto ainda está em tramitação no Congresso.
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A guerra fiscal, na verdade, diz respeito à competição entre os estados brasileiros por atração de investimentos tendo por base, essencialmente, a concessão de incentivos ou benefícios de natureza tributários relacionados ao ICMS. Estas renúncias compreendem, entre outras coisas, anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, além de outros benefícios que correspondam a um tratamento diferenciado.
Para se ter uma ideia dos efeitos que essa guerra causa nas finanças dos estados da federação, basta dar uma espiada nos números. O paper do BID mencionado acima evidencia a renúncia tributária do ICMS em termos absolutos e em relação ao valor arrecadado com o referido tributo, ambos com recorte por estado da federação. Em 2012 foram R$ 52,7 bilhões, valor que equivale a 16,6% da arrecadação do imposto em todo o ano de 2012. A análise dos dados com recorte por estado revela casos extremos, como o estado do Amazonas, que renunciou em valores ao equivalente a 67,5% do imposto arrecadado, e o estado do Goiás, que renunciou ao equivalente a 51,1% desse valor. Em termos macrorregionais, as renúncias registram maiores valores relativos nas regiões Sul (27,2%) e Centro-Oeste (31,2%). Em termos absolutos, as regiões Sul e Sudeste renunciaram, em 2012, a um valor de aproximadamente R$ 31,7 bilhões – o equivalente a mais de três vezes a arrecadação total de ICMS do Norte e do Nordeste.
Os dados do documento do BID indicam que as renúncias fiscais dos estados da federação são 200% maiores do que o volume de investimento realizado por esses entes. Em São Paulo, por exemplo – o mais rico e poderoso estado da federação – esse percentual alcança 264,3% dos valores investidos. Em Santa Catarina, o valor atinge inacreditáveis 530,9% dos investimentos estaduais.
Esses dados evidenciam que a guerra fiscal, definitivamente, não é uma estratégia razoável para uma política de redução das desigualdades regionais. Todos os estados dispõem e fazem uso do mesmo instrumento de atração de investimento, mas aqueles com economias mais fortes, como São Paulo e Minas Gerais, dispõem de receitas com maior base tributável de ICMS e, portanto, possuem maior capacidade de usar o instrumento “renúncia tributária” para fazer frente à estruturação de incentivos desta ordem.
PublicidadeA guerra fiscal acaba por produzir dois efeitos adversos em todo o país. Por um lado, gera um efeito pouco expressivo sobre as decisões de investimento do setor privado que, na grande maioria das vezes, ocorreriam independentemente das renúncias tributárias concedidas. O resultado final, pela perspectiva do conjunto de federação, é um volume de investimento agregado da mesma ordem que seria realizado caso não houvesse a tal guerra fiscal.
Por outro lado, a arrecadação total obtida em razão do esforço fiscal de arrecadação da base ICMS é expressivamente reduzida, fato que amplia a fragilidade fiscal do conjunto da federação.
Na guerra fiscal dos estados, a primeira e principal vítima é o país.