As regras para afastamento dos presidentes da Câmara e do Senado

Luiz Alberto dos Santos *

As recentes notícias veiculadas pelos meios de comunicação sobre a investigação, no âmbito da Operação Lava Jato, de irregularidades eventualmente cometidas pelos presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, antes ou depois da investidura nos respectivos cargos, suscita questionamentos sobre quais seriam os meios hábeis para o eventual afastamento dessas autoridades dos respectivos cargos, em virtude da gravidade das denúncias e suas repercussões.

Um primeiro aspecto a ser destacado é o da presunção de inocência de qualquer cidadão, quando objeto de investigação ou persecução criminal, ou apuração de infração administrativa. O princípio de que “ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória”, garantia constitucional que é cláusula pétrea, nos termos do artigo 5º, inciso LVII da Constituição Federal, impede que, por meio de simples acusação ou em função de decisão ainda não transitada em julgado, se possa imputar pena que impeça o exercício do mandato popular, exceto no caso de prisão decorrente de flagrante. Mesmo nesse caso, porém, não ocorre a perda do mandato, mas a impossibilidade material de seu exercício.

A privação da liberdade de membro do Congresso é medida excepcionalíssima. Em virtude da garantia da inviolabilidade do mandato assegurada pelo artigo 53 da Constituição, os membros do Congresso Nacional não podem ser presos, a partir da diplomação, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos devem ser remetidos dentro de 24 horas à respectiva casa legislativa, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão. Em caso de recebimento de denúncia contra o senador ou deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação. Esse pedido de sustação será apreciado pela casa respectiva em até 45 dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.

Não se trata, porém, de “prejulgar” ou “pré-condenar”, mas de examinar os caminhos para que, constatada a veracidade ou verossimilhança das acusações, o sistema político e a confiança da sociedade nos seus representantes e dirigentes sejam preservados.

Quanto ao presidente da República, ministros de Estado, ministros do STF e o procurador-geral da República, assim como autoridades equivalentes nos estados e municípios, existe a figura do “crime de responsabilidade”. Mediante rito próprio, disciplinado na Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950, permite-se o afastamento, a partir da admissão da acusação, em decorrência da prática desse crime. A Constituição define os delitos passíveis de enquadramento como “crime de responsabilidade” em vários dispositivos, dentre os quais se destaca o artigo 85. Ele enumera, entre outros, os atos que atentam contra a Constituição Federal e, especialmente, para os fins que nos interessam neste artigo, contra a probidade na administração e o decoro parlamentar.

O rito constitucionalmente definido atribui à Câmara dos Deputados a admissão da acusação contra o presidente da República, por dois terços de seus membros, cabendo o julgamento ao Senado Federal, em sessão presidida pelo presidente do Supremo Tribunal Federal. Instaurado o processo pelo Senado Federal, o presidente é suspenso de suas funções.

 

“Enquanto no caso do presidente e de ministros é permitido a qualquer cidadão apresentar a denúncia, no caso de congressistas a questão se resolve interna corporis e requer-se, como condição essencial, que a provocação ocorra por decisão de um partido político”


Contudo, inexiste, no texto constitucional e na lei que o regulamenta, a previsão de crime de responsabilidade praticado por membro do Parlamento, seja deputado, senador ou mesmo o presidente de qualquer das casas do Congresso. No caso do presidente da Câmara dos Deputados, que assume a Presidência da República nos casos de ausência do presidente e vice-presidente da República, não há nenhuma previsão específica que lhe submeta à responsabilização por crimes dessa natureza. Inexiste, assim, a figura do “impeachment” contra membro do Congresso Nacional ou os presidentes de suas casas.

Todavia, para preservar o princípio da moralidade, a Constituição prevê, no artigo 55, que perderá o mandato o deputado ou senador (I) que infringir as vedações referidas no artigo 54[1]; (II) cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar; e (VI) que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado. O parágrafo 1º do art. 55 explicita que é incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no Regimento Interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percepção de vantagens indevidas.

Nesses casos, a perda do mandato somente pode ocorrer por decisão do Plenário da respectiva casa, por maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.

Veja-se que, enquanto no caso do crime de responsabilidade do presidente e de  ministros é permitido a qualquer cidadão apresentar a denúncia perante a Câmara dos Deputados, no caso de membros do Congresso a questão se resolve estritamente no âmbito interna corporis. Ou seja, o cidadão, individualmente, não pode dar início ao processo – e nem mesmo um parlamentar, isoladamente. Requer-se, como condição essencial, que a provocação ocorra por decisão de um dos partidos políticos, tornando ainda mais complexa a decisão.

Em episódios recentes, verificou-se que o clamor popular e a ausência das condições políticas para o exercício do cargo, associados à quebra de decoro ou improbidade, levaram parlamentares a renunciar aos respectivos cargos e aos próprios mandatos, inclusive com o fim de evitar a condenação à perda do mandato[2], da qual decorre a inelegibilidade, nos termos do artigo 1o, inciso I, alínea “b” da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990.

 

“Não se deve subestimar a possibilidade de o corporativismo, as políticas de alianças, o compadrio ou razões menos defensáveis  impedirem que as instituições funcionem como previsto na Constituição, enfraquecendo ainda mais a confiança do cidadão no Parlamento”


Alguns casos devem ser rememorados. No Senado, ocorreu a renúncia, em 2000, dos senadores Antônio Carlos Magalhães e José Roberto Arruda e, em 2001, do senador Jader Barbalho. Em 2007, o senador Renan Calheiros renunciou ao cargo de presidente do Senado, mantendo, porém, o mandato de senador. Na Câmara dos  Deputados, destaca-se o episódio da renúncia, em 2005, do deputado Severino Cavalcanti, tanto da presidência da casa quanto do mandato parlamentar. Em 2014, renunciou ao mandato o deputado Eduardo Azeredo, ex-governador de Minas Gerais. No mesmo ano, o deputado André Vargas renunciou, em abril, ao cargo de vice-presidente da Câmara, vindo a perder o mandato por decisão do Plenário em dezembro do mesmo ano.

O elemento comum a todos esses casos – com exceção daquele envolvendo o deputado André Vargas – é a renúncia, que impediu o prosseguimento de processos de perda de mandato que, em última análise, teriam efeito semelhante à persecução por crime de responsabilidade. A decisão individual, porém, só ocorreu em decorrência de enorme pressão dos meios de comunicação, da sociedade e dos próprios pares.

Mas, na inexistência dessa iniciativa individual, a decisão de permanecer no cargo, por parte do parlamentar cuja legitimidade se esvai em decorrência de denúncias de enorme gravidade, somente pode ser ultrapassada se, em deliberação por maioria absoluta da respectiva casa, for acatado o parecer do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar (na Câmara) ou da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (no Senado) recomendando a perda do mandato.

Tal processo, porém, por sua natureza e pela necessidade de ser assegurado o contraditório e a ampla defesa, requer um tempo prolongado para sua conclusão. No caso do presidente de ambas as casas, inexiste instrumento que os obrigue a renunciar aos respectivos cargos ou permita o seu afastamento preventivo, ainda que instaurado processo para a perda do mandato parlamentar.

Assim, somente aos próprios membros da Casa é conferida a prerrogativa de dar início ao procedimento e de acatar, ou não, a denúncia, constituindo-se essa garantia democrática da independência do Poder Legislativo, um escudo protetor que, em certa medida, mitiga a responsabilização de seus membros perante a sociedade.

Evidentemente, o desgaste à imagem do Legislativo, como um corpo político sensível à opinião pública, é compartilhado e suportado por todos os seus membros. O que permite supor que, em situação-limite, não faltará aos seus membros a iniciativa para adotar as medidas necessárias e extirpar do seu interior o integrante que tenha incorrido nas práticas constitucionalmente definidas como causadoras da perda do mandato.

Se inexistir essa deliberação, ou seja, se a corporação parlamentar decidir não expurgar o membro acusado, omitindo-se quanto ao início do processo ou – se instituído este – concluir que inexiste a autoria ou o fato que lhe é imputado, somente após o trânsito em julgado da decisão do Supremo Tribunal Federal, a quem compete julgar os membros do Congresso Nacional nos crimes comuns, é que poderá ser declarada a perda do mandato.

Na atual quadra histórica, não se deve subestimar, como já ocorreu no passado, a possibilidade de que o corporativismo, as políticas de alianças e o compadrio, ou até razões menos defensáveis, impeçam que as instituições funcionem como previsto na Constituição e nos Regimentos das Casas do Legislativo, enfraquecendo ainda mais a confiança do cidadão no Parlamento.

O simples fato de que autoridades do mais alto escalão do Parlamento brasileiro estejam sujeitas a esse escrutínio já é indicativo sério de fragilidade institucional – e um sinal de alerta sobre a vulnerabilidade de nossa ainda não tão madura democracia.

 

[1] "Art. 54. Os deputados e senadores não poderão: I - desde a expedição do diploma: a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes;b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis "ad nutum", nas entidades constantes da alínea anterior; II - desde a posse: a) ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada; b) ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis "ad nutum", nas entidades referidas no inciso I, "a"; c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o inciso I, "a"; d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato público eletivo."

[2] Visando afastar a possibilidade de que a simples renúncia acarretasse a perda de objeto do processo, a Emenda Constitucional de Revisão nº 6, de 1994, inseriu o  parágrafo 4º no art. 55 para prever que a renúncia de parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar à perda do mandato terá seus efeitos suspensos até as deliberações finais sobre o mesmo.

 

* Consultor legislativo do Senado Federal e advogado, é mestre em Administração, doutor em Ciências Sociais e professor da EBAPE/FGV. Foi subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil da Presidência da República (2003-2014).

 

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