A gestão do controle e o controle da gestão

Filipe Leão e Marcus Vinicius de Azevedo Braga *

No Brasil, ao longo dessas duas últimas décadas, um debate se desenvolve nos círculos profissionais e acadêmicos sobre as instituições que albergam os auditores governamentais – como posicionar a identidade do controle interno frente à gestão pública. O controle interno é uma função novel, fruto da Lei 4.320/1964 e que tem no surgimento da Controladoria-Geral da União um coroamento que instiga a reflexão.

A primeira perspectiva sobre a posição do controle interno governamental remonta da tradição da administração científica de Taylor e Fayol e alcança, em sua expressão moderna, as teorias gerencialistas do século 20, nas reformas que buscaram aproximar o público do privado, este último visto como solucionador de todos os problemas.

Inspirado no ciclo do PDCA de Shewart, o controle é parte do processo de gestão, uma ferramenta de ajuste de rota, de realimentação e que trata o ambiente e os aspectos políticos em segundo plano. Visto, nesse paradigma mecanicista, como uma “engrenagem” de um ciclo, quem comanda e dirige a organização do controle, quem define a política de para onde olhar, do que acompanhar, do quando verificar, durante quanto tempo se dedicar e em qual extensão examinar está sentando nas mesmas cadeiras dos outros atores, em linha, em contínua interação.

Pela influência na discussão da vida pública de escolas jurídicas, sociológicas e principalmente das ciências políticas, tem-se que incorporaram outras expressões ao debate, trazendo conceitos de accountability, com as dimensões do poder a se espraiar pelo aparelho estatal. As máximas de que somente poder freia poder balizam camadas que se controlam mutuamente, na busca por brecar instintos predatórios do homem.

O controle se distancia assim do ciclo tradicional, relacionado agora a outros atores, em nível estratégico. Sobe para um patamar superior, passando a atuar em um viés de “supervisão”, uma visão mais além, colhendo as benécias e as dificuldades do distanciamento, fonte de autonomia e também de desconhecimento. De checker do processo, vira o big stick e big brother, por vezes pautado pelo temor, mas também como instrumento de assessoria e mediação de alto nível, com esferas decisórias.

Seu comando agora não é originado de tomadores de decisão do nível executivo, mas externo aos mesmos. Ganha-se em autonomia, perde-se em confiança. Difícil trade off da vida administrativa, dado que sua função possibilita a percepção de  expressões da realidade, com nuanças de completude e de inteireza.

Essas questões estão presentes também na forma e na atuação da CGU – órgão de controle interno do governo federal, que em pouco tempo se tornou conhecido e reconhecido, legitimado pela qualidade de sua atuação, e que centraliza o controle em contraposição ao modelo de controle interno setorial (Cisets), que habitava a casa de cada ministério e que ainda sobrevive em alguns.

Perde-se por um lado, dado que os ministros desejam pautar quais objetos e olhares devem estar nas políticas a serem examinadas. Ganha-se na visão global e mais isenta. É preciso mediar essa relação, estabelecer canais perenes de interação do gestor com o controle interno, na construção de um elo que permita a supervisão sem perder a indulgência. É necessário se articular num processo emancipador, que passa pelo risco, pela avaliação e pela atuação sobre o que é importante, sendo dirigente junto ao gestor, na promoção da mudança, mas sendo reconhecido de forma legítima na relação entre as diversas camadas de poder.

Esse aparente dilema, fruto de construções estruturais, pode ser mitigado, por esforços de ambos os lados.  Se pretender se incorporar a gestão, em absoluto, a pauta do controle necessita trazer a si, de forma efetiva, os tomadores de decisões e suas vozes. Em última instância, são eles, e ninguém mais, que conhecem os processos que devem ser controlados, os desvios que devem ser evitados. Mas, os tomadores de decisão devem também perceber que o instrumento de supervisão estratégica que é a CGU e demais órgãos de controle interno, necessita mediar relações com outros atores sociais, o comando central do governo ou controle externo, na busca de regular a complexa estrutura da máquina pública, produzindo a qualidade que alimenta a credibilidade.

Esse é o desafio posto, em um país de matriz patrimonialista, de um passado escravocrata, que não só valoriza o jeitinho, mas que também atribui a ação incisiva o condão de curar todos os males.  O desafio de mediar um órgão dirigente que se imponha com autoridade e legitimidade, mas que saiba dialogar, com atores e vozes, na construção de suas pautas. Esse será o nosso caminho na democracia que se afirma cada vez mais no Brasil do século 21.

 

*  Filipe Leão é diretor da União Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle (Unacon) e vice-presidente do Instituto de Fiscalização e Controle (IFC). Marcus Vinicius de Azevedo Braga é doutorando em Políticas Públicas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e analista de finanças e controle da Controladoria-Geral da União (CGU).

 

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