Marcus Vinicius de Azevedo Braga*
Esse singelo artigo busca dialogar com dois temas pujantes no início do Século 21 no Brasil: a transparência ativa, pela disponibilização, positivada em lei, de dados dos governos de diversas formas para o cidadão, mormente por meio dos chamados portais de transparência; e o conceito de nudge (empurrão), derivado dos estudos da economia comportamental e da sua aplicação às políticas públicas. Temas a princípio independentes, mas que tem um grande potencial de interseção em projetos práticos.
Transparência ativa no contexto atual
O ano de 2004 é um marco na transparência ativa no Brasil, com o lançamento do Portal da Transparência do governo Federal, que na onda do acesso à internet, cuja popularização se iniciou na década de 1990, passou a trazer essa forma de interação com a população para a agenda da accountability das políticas públicas, alimentando nesse período todo um número crescente de usuários, bem como pesquisas e reportagens.
A partir daí o movimento de disponibilização dos dados que refletem as ações dos governos foi crescente, com a publicação da Lei Complementar n°131/2009, que alterou a Lei de Responsabilidade Fiscal, trazendo no seu artigo 48-A a imposição aos entes da federação o dever de disponibilização de dados relacionados a despesa e receita pública.
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O coroamento desse ciclo se dá com a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), que em relação a transparência ativa, traz definições e diretrizes, como no Inciso II, do artigo 3°, que trata especialmente da divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações, detalhados esses requisitos no artigo 8°.
Mais recentemente, dentro de um movimento global (Open Government Partnership), o Decreto nº 8.777/2016 instituiu a política nacional de dados abertos, voltada para a questão da forma de disponibilização desses dados pelos governos, para que eles tenham ampla utilização, sem restrições que impeçam o controle social, inclusive aquele mais qualificado, promovido pela imprensa e pela sociedade civil organizada.
Em três parágrafos se traçou, por meio de marcos legais, a trajetória de implementação de uma cultura de promoção da transparência ativa, de acesso amplo e irrestrito do cidadão as informações que possibilitarão o exercício do controle social, um dos pilares da democracia, tornando essa participação popular mais efetiva. Mas, em que medida essa disponibilização induz esse controle social? Poderiam as discussões da economia comportamental auxiliar nesse desiderato?
Essa é uma discussão essencial. Não se pode mitificar a transparência na linha de se ter mais transparência significa necessariamente mais efetividade do controle social. Por exemplo, uma fila de transplantes, que pode ser controlada pela disponibilização na internet dos integrantes da fila, pode não ser uma estratégia suficiente para inibir riscos de corrupção, como a venda de vagas. E ainda, dado que um fator risco pode levar o paciente a subir de posição na fila, a disponibilização desses dados, de difícil confirmação pelo cidadão médio, pode não ter o efeito desejado em termos de controle social, se não for inserida em uma estratégia de governança desse processo. A transparência precisa se fazer suficiente, para ser necessária.
As legislações fundantes já citadas mostram uma trajetória de positivação da disponibilização de dados essenciais ao controle social, dado que ao se saber quem ganhou a licitação, quem foi o fornecedor, o que foi entregue, ou ainda, qual o horário de atendimento, eu municio o cidadão de informações que qualifiquem o seu processo de vigilância dos governos, em especial se combinado com outras bases de dados e com a sua própria realidade fática, como quando ele vai na Unidade Básica de Saúde que deveria funcionar em determinado horário e ela se encontra fechada.
O que se quer dizer é que não basta disponibilizar dados. É preciso inserir essa disponibilização em um contexto, de um público-alvo, do qual se espera demandas e ações. Braga e Pessanha (2018) chamam a atenção para o fato de que na transparência ativa, existem dois grupos centrais de usuários. Um mais especializado, de jornalistas, pesquisadores, auditores e ativistas; e um bem mais numeroso, de cidadãos médios, que interagem com os serviços públicos oferecidos pelo Estado e que tem o potencial de melhorar a governança estatal, mas isso depende de como se dá essa relação.
O ponto central do presente artigo é que essa matriz de dados disponibilizados, para além do insubstituível direito constitucional de acesso à informação, precisa estar inserida na governança de um processo ou programa relacionado a um determinado serviço público, para que aí realmente se tenha um controle social qualificado e que contribua para a efetividade das políticas públicas e para a promoção da integridade. E a economia comportamental pode dar um empurrãozinho nisso, como se verá mais adiante, por enxergar do outro lado da tela do computador, um ser humano.
Nudge e transparência ativa: um diálogo possível
A discussão de Nudge é uma derivação mais aplicada da chamada economia comportamental, apresentada na emblemática obra de Thaler e Sunstein (2019), e se fundamenta em oferecer estímulos ao cidadão para que ele, ainda que livre em suas escolhas, tenha incentivo para escolhas mais benéficas, o que no nosso caso, seriam aquelas que propiciassem uma participação mais efetiva e qualificada.
Trata-se de uma ingerência sutil, menos diretiva, barata, e legítima, no sentido que dá destaque a escolhas que tragam externalidades positivas, como no próprio exemplo dado pelo livro, da discussão de como dispor os alimentos em uma linha de servir de um restaurante, tornando mais acessível aqueles que sejam mais saudáveis. Ninguém é obrigado a comer salada, mas todos ganham com uma alimentação mais saudável, que onere menos o sistema de saúde, na ideia do “paternalismo libertário” trazido pelos autores.
Desse modo, os requisitos de transparência ativa precisam dialogar com a chamada arquitetura de escolhas, ou seja, o contexto no qual as pessoas tomam decisões, para que se construa uma lógica de apresentação de dados que estimule o controle social de forma qualificada, revertendo em benefícios para a governança das políticas públicas. Uma ideia de que do outro lado da tela existe um ser humano, com limitações e potencialidades, e que anseia informações por determinados motivos, e que pode realimentar o sistema de gestão daquela política pública com outras valiosas informações.
Assim, a ideia de Nudge aplicada a transparência ativa se materializa na disponibilização de informações:
i) que apresentem em destaque os assuntos mais relevantes do contexto da vida em sociedade;
ii) que possibilitem a comparabilidade, em especial de preços unitários praticados e de quantidades contratadas;
iii) que tenham uma visão matricial, na qual assuntos pesquisados apontem dicas de assuntos correlacionados; e
iv) que os acessos tenham mais interação, seja sobre a qualidade dos dados, seja sobre a pertinência daqueles dados frente a informações de posse do cidadão.
Por exemplo, em uma discussão de promoção da integridade em contratações, a forma de disponibilização dos dados precisa triangular o controle social com os riscos de corrupção, para assim contribuir com essa governança. Segundo Braga et al. (2020), os principais riscos de corrupção em licitações e contratos são: superfaturamento; aquisição em quantidade superior ao necessário ou em qualidade inferior; direcionamento para determinado fornecedor; contratação de empresa sem qualificação; pagar por mais do que foi entregue.
Se a transparência ativa, no seu conteúdo e desenho, não estimular o cidadão a identificar e apontar essas situações concretas no cotidiano na gestão, ela pouco contribui para um controle social qualificado em relação aos riscos de corrupção. Uma discussão relevante, em especial quando a Nova Lei de Licitações traz o advento de um revolucionário Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), com grande potencial no incremento do controle social, e a visão de nudges pode ser um bom aliado nesse processo.
Por fim, uma informação disponibilizada com esse grau de empatia, de interação, reduz a chance de interpretações enviesadas que se encaixem em narrativas, gerando boatos tão comuns em tempos de pós verdade, causando transtornos desnecessários as organizações e que pouco contribuem com o aprimoramento da gestão. Importante uma disponibilização de dados que reduza a incidência da chamada denúncia vazia, que onera desnecessariamente a Administração Pública. Que a transparência ativa promova a boa informação, que alimente a correção dos rumos da política pública.
Avaliação de transparência: uma aplicação prática
Essa discussão, além de orientar o normatizador e o gestor de dados em relação a sua disponibilização, pode qualificar um grande instrumento indutor da transparência ativa, que são as avaliações de entes e que geram rankings. Destaca-se, recentemente, as iniciativas da Transparência Internacional Brasil e do Open Knowledge Brasil (OKBR), que para a crise sanitária da Covid-19, construíram rankings dessa natureza, constituindo mecanismos de incentivo, pelo lucro político, para aderência dos entes, e que contribuem para ampliar a qualidade da transparência das ações naquele contexto.
A Open Knowledge Brasil (2020) trabalha com um indicador sintético composto por três dimensões: Conteúdo, Granularidade e Formato. Basicamente é a quantidade e qualidade de informação disponibilizada; o nível de agregação desses dados, ou seja, o nível de detalhamento; e a forma de disponibilização desses dados.
A Transparência Internacional Brasil (2020) trabalha com critérios de identificação dos dados da contratação, inclusive o valor unitário e o prazo, quantidade e local da aplicação, além do formato adotado, bem como a existência de portais específicos, e a implementação de mecanismos de ouvidoria.
É possível se aprimorar esses processos adotando-se como critérios avaliativos aspectos de empatia com o cidadão usuário, de estímulos a participação, considerando-se que ele tem demandas que podem ser mais bem atendidas se ele dispuser de determinada informação, para efetuar comparações, juízos. Uma transparência imbricada a política em questão, seus riscos e objetivos, e que demanda desse cidadão um controle social qualificado, e para isso, ele pode precisar de alguns empurrãozinhos.
O quesito “arquitetura de escolhas” precisa de um lugar ao sol da implementação e da avaliação de políticas de transparência ativa, em uma discussão na qual o desenho, a quantidade de cliques, a ordem de apresentação, os incentivos para se acessar e interagir, a realimentação, são elementos a serem considerados, enxergando do outro lado da tela um ser humano, contextualizado em uma política pública que tem entregas.
Faz-se necessário ver a transparência como um valor intimamente relacionado a ideia de participação popular, e que as instrumentalizações e inovações precisam ser inseridas nesse binômio. Destaca-se, nesse sentido, a criação recente dos Conselhos de Usuários de Serviços públicos, que relacionam a participação da sociedade na avaliação e melhoria dos serviços públicos, como forma de tornar essa participação mais qualificada. Bons ventos vêm também da aproximação do Brasil da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), dada a valorização desta organização do conceito de Civic Space, bem relacionado a essa discussão.
Tem-se aqui uma agenda fronteiriça no campo da transparência ativa, dos dados abertos, e que pode ser um bom campo de pesquisa, na análise da disponibilização de dados de políticas públicas específicas, utilizando os paradigmas da economia comportamental, em especial os Nudges. Não basta disponibilizar dados de forma completa, detalhada e aberta. É preciso entende-los como parte de políticas públicas, que tem riscos de implementação, e que essa governança precisa de uma transparência mais qualificada, para se beneficiar de um controle tão barato como é o controle social.
Referências:
BRAGA, Marcus Vinicius de Azevedo; SANTOS, Franklin Brasil; COSTA, Giovanni Pacelli Carvalho Lustosa da. Corrupção em licitações: cinco conselhos no tempo de um cafezinho. Portal Jurídico Jota. Brasília-DF. 05 set. 2020. Disponível em: https://www.jota.info/. Acesso em: 04 fev. 2021.
BRAGA, Marcus Vinicius de Azevedo; SANTOS, Franklin Brasil; COSTA, Giovanni Pacelli Carvalho Lustosa da. Corrupção em contratos: cinco riscos num dedo de prosa. Portal Jurídico Jota. Brasília-DF. 30 ago. 2020. Disponível em: https://www.jota.info/. Acesso em: 04 fev. 2021.
BRAGA, Marcus Vinicius de Azevedo; PESSANHA, Charles Freitas. Portais de Transparência: olhos de mil vozes. Estadão: Blog Gestão, Política e Sociedade. São Paulo, p. 1-1. 17 jul. 2018. Disponível em: https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/portais-de-transparencia-olhos-de-mil-vozes/. Acesso em: 04 fev. 2021.
OPEN KNOWLEDGE BRASIL. Nota Metodológica: índice de transparência da Covid-19. 2020. Disponível em: https://transparenciacovid19.ok.org.br/files/Nota_Metodologica_Transparencia_da_Covid-19_2.0.pdf. Acesso em: 04 fev. 2021.
THALER, Richard H.; SUNSTEIN, Cass R. Nudge: como tomar melhores decisões sobre saúde, dinheiro e felicidade. Rio de Janeiro: Objetiva, 2019.
TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL BRASIL. Metodologia 2: Transparência em contratações emergenciais, doações, programas de estímulo econômico e medidas de proteção social. 2020. Disponível em: https://comunidade.transparenciainternacional.org.br/asset/103:tibr-notametodologica2rankingcovid?stream=1. Acesso em: 04 fev. 2021.
*Marcus Vinicius de Azevedo Braga é doutor em Políticas Públicas (UFRJ) e autor do Livro “Tudo sobre controle”, pela Editora Fórum.
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