O dilema da tributação dos livros pela CBS

*Roberto Duque Estrada e **Pedro Grillo

Uma das muitas críticas que têm sido dirigidas ao Projeto de Lei (PL) 3.887/20, que pretende instituir a nova contribuição social sobre operações com bens e serviços (CBS) é a reintrodução da tributação sobre as importações de livros e as receitas obtidas com a sua comercialização no mercado interno, atualmente sujeitas à alíquota zero do PIS/COFINS, nos termos do art. 8º, §12º, XII, c/c art. 28, VI, ambos da Lei 10.865, de 30/04/2004.

Importa desde logo elucidar ao leitor a diferença conceitual entre imunidade – uma proibição de tributação que decorre diretamente do texto constitucional e visa assegurar algum princípio ou valor consagrado pela Constituição – e isenção ou alíquota zero – que são mecanismos exonerativos formulados pelo poder legislativo por razões políticas, sociais e/ou econômicas.

O primeiro texto constitucional brasileiro a consagrar a imunidade aos livros, foi a Constituição de 1946 que dispunha, em seu art. 31, V, “c”, que seria imune à instituição de impostos o papel destinado “exclusivamente à impressão de jornais, periódicos e livros”.

Essa medida teve como pano de fundo o aumento do preço do papel em decorrência da segunda guerra mundial, o que provocou o contingenciamento das importações pelo governo Vargas, inclusive com a redução da tiragem e do número de páginas do Diário Oficial.

Na época, a imunidade foi defendida pelo então deputado constituinte Jorge Amado, como uma alternativa que “visa libertar o livro brasileiro daquilo que mais trabalha contra ele, aquilo que impede que a cultura brasileira mais rapidamente se popularize, aquilo que evita chegue o livro facilmente a todas as mãos, fazendo seja ele, no Brasil, um objeto de luxo, quando todo livro, escolar ou de cultura mais alta, constitui necessidade de todo brasileiro.”

Duas décadas depois, a Constituição de 1967 ampliou a norma imunizante, de modo a que passasse a contemplar também os próprios livros, jornais e periódicos, e já não mais apenas o papel destinado à sua impressão.

A atual Constituição de 1988 promoveu ligeira alteração, sem mudança substancial de sentido, estabelecendo que, “sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir impostos sobre livros, jornais, periódicos e o papel destinado à sua impressão” (art. 150, VI, “d”).

A imunidade constitucional assegura, assim, a não incidência de impostos sobre a importação (II), a produção industrial (IPI) e a comercialização (ICMS) de livros, jornais, periódicos e do papel destinado a imprimi-los.

O principal valor assegurado pela norma imunizante, sem sobra de dúvida, é a liberdade de expressão. Tal norma visa garantir que não se censurem obras literárias através de mecanismos tributários indiretos, oblíquos, que encareçam a produção e a disseminação do conhecimento, tornado sua circulação restrita, limitada ou mesmo inexistente.

No caso específico das contribuições do PIS e da COFINS, como de início se alertou, a não incidência veio através de uma medida legislativa tomada em 2004 e, de início, contemplou tanto o papel destinado à impressão de jornais, livros e periódicos, quanto o livro em si considerado, tal como definido pelo art. 2º da Lei 10.753/2003.

No que concerne aos livros, a desoneração do PIS e da COFINS assumiu caráter de fomento ao desenvolvimento cultural e disseminação de informações, medida essencial em um país no qual 30% da população jamais comprou um livro, segundo a pesquisa “Retratos da Leitura”, realizada em 2016 pelo Ibope.

De fato, nos anos que se seguiram à instituição da alíquota zero sobre as receitas auferidas com a comercialização de livros, houve redução vertiginosa de preços. De acordo com o Sindicato Nacional dos Editores de Livros (Snel), entre 2006 e 2011, o preço médio diminuiu 33%, com um crescimento de 90 milhões de exemplares vendidos, franqueando maior acesso ao conteúdo didático e cultural para as classes menos favorecidas.

A clara correlação existente entre acessibilidade ao livro, melhoria da escolaridade e crescimento econômico foi bem descrita pela International Publishers Association (IPA) que, em relatório produzido em 2018, assinalou que o livro não deve ser visto como uma commodity qualquer, e sim como ativo estratégico da economia, que facilita a mobilidade social e gera benefícios sociais, culturais e econômicos.

É preocupante constatar que, de acordo com a Câmara Brasileira do Livro, o próprio governo é responsável pela aquisição de 49% da produção de livros didáticos e que o aumento do preço dessas obras pela inclusão de um custo fiscal obrigaria o poder público a gastar mais ou a comprar menos, dificultando o acesso à educação para a parcela mais carente da população.

O governo federal argumenta que o retorno da tributação pode ser contrabalanceado com o incremento nas doações de livros aos cidadãos menos privilegiados economicamente.

Nesse aspecto, é de se indagar: quais seriam as obras cuja leitura seria estimulada pelos governantes (por meio da doação), em detrimento de outras, cujo consumo dependeria da livre escolha dos leitores? Certamente serão as obras afinadas com a linha ideológica dos governantes. Ficará a população mais carente refém da literatura oficial? Aceitar uma “literatura oficial” é aceitar que se censure o pensamento crítico, é aceitar o inaceitável!

Ora, a desoneração atualmente existente na legislação do PIS/COFINS, que o PL 3.887/20 pretende suprimir, substituindo por uma tributação que atinge o patamar imoderado de 12%, não se prestava apenas a estimular o consumo de livros através do barateamento do seu preço, mas também – e principalmente – a evitar que a tributação opere como fator prejudicial à livre concorrência e abra margem para censuras e favorecimentos de toda sorte.

Assim, muito embora do ponto de vista jurídico-formal, a tributação das receitas das empresas que comercializam livros por contribuições sociais seja constitucionalmente autorizada(1), por todas as razões acima expostas, entendemos que, do ponto de vista socioeconômico, a manutenção da desoneração dos livros de tributação deveria ser perseguida pelo Congresso Nacional quando da análise do PL 3.887/20.

Proposta ainda mais ambiciosa, no sentido de deixar os livros infensos a qualquer tributação, surge no âmbito do Senado Federal, casa legislativa em que tramita, desde 29/08/2020, a Proposta de Emenda Constitucional 31/2020, de autoria do Senador Randolfe Rodrigues (Rede/AP), cujo objetivo é o estender o alcance da imunidade atualmente restrita a impostos, de modo a alcançar toda e qualquer espécie tributária.

Apesar de possuir rito de tramitação e quórum para aprovação mais desafiadores, a aprovação da PEC acima descrita ampliaria a esfera de proteção dos contribuintes e inviabilizaria por completo a aprovação do PL 3.887/20 tal qual originalmente concebido.

Independentemente do foro em que a questão será endereçada, fato é que agora ela está nas mãos dos parlamentares, que deverão fazer sua opção política entre arrecadar mais, com os livros vendidos para poucos, ou arrecadar menos, com o conhecimento disseminado para muitos.

(1) Destacamos que começam a surgir vozes na doutrina no sentido de que a imunidade prevista no art. 150, VI, “d”, da CF/88 seria aplicável à CBS vislumbrada pelo Governo Federal. A título ilustrativo, cite-se Hugo de Brito Machado Segundo, para quem “as imunidades do artigo 150, VI, ‘d’, da CF/88 devem ser aplicadas a todos os tributos que tenham fato gerador próprio ou equivalente ao de impostos, seja porque as contribuições, cada vez mais, assumem a natureza de verdadeiros impostos travestidos de outros nomes só para não serem divididos com Estados e Municípios, as vedações ali constantes devem, sim, ser aplicáveis às contribuições.” (In: Tributação sobre livros reabre discussão sobre natureza das contribuições. Disponível em https://www.conjur.com.br/2020-ago-19/consultor-tributarioa-tributacao-livros-cbs-reabre-discussao-natureza-contribuicoes. Acesso em 19.08.2020).

*Roberto Duque Estrada, sócio de Brigagão, Duque Estrada Advogados e diretor da Associação Brasileira de Direito Financeiro (ABDF)

*Pedro Grillo, advogado de Brigagão, Duque Estrada Advogados, pós-graduado em Direito Fiscal pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC/RJ) e membro da Associação Brasileira de Direito Financeiro (ABDF Jovem)

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