O que sabemos sobre educação no Ceará

 A nomeação do ministro da Educação tem uma sinalização clara:  o escolhido foi o Ceará. O ministro escolhido representa o reconhecimento de uma ideia potencialmente vencedora.  E a expectativa de que melhorias virão para a educação nacional.

Nada mais oportuno, portanto, do que uma análise dos dados da evolução da educação no Ceará.

Cabem duas informações preliminares. Primeiro, no início do século a rede de ensino público no Ceará já era praticamente municipalizada nas séries iniciais. E nas séries finais isso praticamente se completou em 2011.  Portanto, estamos falando de guma unidade federada em que o governo estadual faz política educacional, não opera escolas – muito diferente do que ainda ocorre no restante do Brasil.

Segundo, em 2007 Cid Gomes assume o governo estadual do Ceará e, com base na experiência de Sobral e em iniciativas de uso do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) para incentivar políticas públicas inaugurado no Paraná e aprimorado em Minas Gerais, na década de 90, implementa uma política de incentivos com base na redistribuição dos recursos do ICMS, política que é acompanhada de algumas outras ações para estimular e apoiar os municípios a melhorar o desempenho educacional.  Esta é a origem da mudança do desempenho dos alunos do Ceará.

Os dados apresentados nos quadros 1, 2 e 3 sugerem o impacto dessas mudanças e nos ajudam a entender as possibilidades e limites de intervenções desta natureza.  Resumo os principais dados aqui, o leitor interessado pode examinar os quadros no final desse artigo para maiores detalhes.

Nos Anos iniciais (Quadro 1), o Ceará começa em 2005 um pouco abaixo da média do Nordeste, com 17 pontos abaixo da média das redes públicas do Brasil em MAT e 15 pontos em LP.  Já em 2019 – logo antes da pandemia – o Ceará se encontra 13 e 12 pontos à frente da média do Brasil em MAT e LP, respectivamente.  Nos Anos finais (Quadro 2), parte de -12 e -15 em 2005 e sobe para 12 e 10 pontos a mais em LP e MAT em 2019.  No ensino médio só há dados a partir de 2017 (Quadro 3), e o Ceará situa-se perto da média nacional.  Os dados são claros e contundentes:  houve uma mudança significativa no desempenho dos alunos do Ceará nos Anos Iniciais e Finais. E essa mudança trouxe o Ceará para próximo da média nacional.

Esses dados revelam, portanto, uma história de sucesso, mas de sucesso moderado. Em termos relativos: o Ceará situava-se significativamente abaixo da média nacional em 2005. Em termos absolutos: os avanços colocam o Ceará cerca de um ano letivo à frente da média das redes públicas do Brasil nos Anos Iniciais e Finais.  E, no ensino médio, as mudanças praticamente não tiveram impacto. Embora a rede de ensino médio seja operada pelo estado ela não participa do programa de incentivos.   Ou seja, estamos falando de uma estratégia que pode se aplicar pelo menos aos municípios brasileiros com pior desempenho em relação à média nacional.

Muito se fala sobre o impacto das escolas de tempo integral.  O Quadro 4 mostra que o impacto das escolas de tempo integral no Ceará é bastante modesto – seis pontos a mais para MAT nos Anos Iniciais e 11 pontos nos Anos Finais. Também no Ceará os ganhos com o tempo integral para MAT, apesar de modestos, são maiores do que os ganhos no restante do país, especialmente nos Anos Finais.  No ensino médio, o ensino de tempo integral tem o efeito muito menor no Ceará do que no resto do país.  Mas em todos os casos trata-se de uma medida associada a mudanças modestas – especialmente quando comparada com os custos. Ou seja, o tempo integral por si só contribui pouco para melhorar o ensino.

Um terceiro dado importante: o custo médio de um aluno de redes municipais do Ceará em 2019 foi de R$ 5,7 mil por aluno ano, vs. R$ 8,7 mil nas redes municipais do restante do país. Em Sobral foi ainda menor, R$ 5,5 mil.  Isso mostra que aumentar gastos, por si só, não gera ganhos em educação (Quadro 5).

Outro dado relevante que se encontra nos três primeiros quadros já citados se refere à queda das notas verificada na Prova Brasil de 2021 :  o atraso escolar, ou seja, redução de pontos na Prova Brasil no Ceará de 2021 relativa a 2019 foi muito próximo ao que ocorreu no restante do país, o que sugere que, no todo, se houve intervenções específicas no Ceará, elas não se refletiram nos resultados.

Esses dados são essenciais para entender as possibilidades e limites do que se pode esperar de uma reforma educativa como a do Ceará. Seria ela aplicável ao resto do país?  Em que extensão? Em que circunstâncias tem mais chance de produzir resultados?

Primeiro vale indagar se o “modelo” do Ceará se aplicaria ao restante do Brasil, e qual seria o resultado esperável. A figura 1 nos ajuda a responder essa indagação.   Os dados parecem sugerir que, em princípio, medidas semelhantes poderiam ter maior impacto em municípios de menor porte e com elevado grau de municipalização – pois os incentivos só se aplicam à rede municipal.  Municípios maiores não tiveram desempenho muito diferente do restante da média dos municípios do país.  Há chance, portanto, de algum impacto especialmente no ensino fundamental e em municípios de menor porte.

Se as estratégias se aplicam sobretudo a municípios menores – o espaço para melhoria aparentemente seria grande: no país 95% dos municípios têm menos de 100 mil habitantes e neles reside 45% da população.  E, nesses municípios, a participação da população rural tende a ser maior, e nesses municípios esse tipo de medida é ainda menor.

Ainda assim, a implementação dos princípios desse modelo, se feita de forma adequada, poderia representar um ganho importante para o país.  Mas é preciso cautela, pois ela só se aplica às redes municipais. Ora, no restante do país as redes estaduais matriculam 15% dos alunos nas séries iniciais e 50% dos alunos nas séries finais – que, portanto, estariam fora do raio de abrangência de uma política voltada apenas para municípios.  Mais uma limitação para esse tipo de política.

Segundo:  há limites no que se consegue aumentar de desempenho de alunos apenas com base em instrumentos como os usados no Ceará.  No Ceará o que vimos com muita clareza e sucesso foi a capacidade de melhorar o nível dos alunos mais pobres nas cidades mais pobres e a partir de um desempenho inicial muito baixo. Nas cidades com maiores recursos a melhoria foi bem mais limitada. Essa história se repetiu no Brasil – os ganhos das UFs. que estavam em melhor posição, em 2005, raramente são maiores do que os ganhos médios observados no país.  Esta parece ser outra limitação do modelo.

Terceiro, resta o desafio da escalabilidade. Uma das características do modelo implementado no Ceará foi a sua evolução progressiva, inclusive com ajustes progressivos nos mecanismos de incentivo.  Para funcionar, mecanismos de incentivo precisam ser claros para que os potenciais beneficiários saibam o que fazer para conseguir o incentivo; e precisam ir mudando, para se adaptar às novas circunstâncias.  Fazer isso em plano nacional requer uma engenharia sofisticada e atualização permanente- e certamente não há chance de sucesso de um plano padronizado, dadas as diferenças no perfil da oferta da educação municipal em cada estado.  Os mecanismos de incentivo que vêm surgindo nos estados, em função da exigência da nova legislação do Fundeb, tendem a ser desnecessariamente complexos e, assim, raramente enviam mensagens claras aos prefeitos. Sem que os prefeitos e as escolas saibam o que precisam fazer para melhorar e o prêmio dependa de uma complexa conjunção de fatores é pouco provável que os incentivos funcionem.

Uma andorinha não faz verão. Não existe bala de prata. Ilude-se quem espera que por um passe de mágica o “modelo do Ceará” irá revolucionar a educação brasileira. A realidade da educação no país é cruel. Os desafios são enormes.

É inegável o avanço educacional ocorrido no Ceará e a seriedade com que o governo cearense vem gerenciando a educação.  Esse avanço, diga-se de passagem, não se deu apenas na educação, desde o Governo de Tasso Jereissati o Estado deu um basta no coronelismo e transformou-se num modelo de gestão pública em praticamente todas as áreas – tema já estudado na década de 90 por ilustres pesquisadores, destaque para Judith Tendler (Good Government in the Tropics). E, uma das maiores virtudes que se observa no Ceará – e notadamente em Sobral – é a capacidade de assimilar e aprender com as evidências.

Hoje sabemos muito mais a respeito do que funciona na educação do que sabíamos no final do século, quando começou a mudança em Sobral. Ou em 2007, quando começou a mudança no Ceará.  Nesse aspecto o novo Ministro conta com ampla vantagem que vai muito além da “experiência do Ceará”.  E, além disso, provém de um estado e de uma cultura política que sabe dialogar sem abrir mãos de princípios e sem se perder no balcão dos interesses menores.

Quadros Ceará – Prova Brasil

Quadro 1 – Prova Brasil – Rede Pública – Anos Iniciais

Fonte: Saeb; IBGE (população estimada).

Quadro 2 – Prova Brasil – Rede Pública – Anos Finais

Fonte: Saeb; IBGE (população estimada).

Quadro 3 – Prova Brasil – Rede pública – Ensino médio

Fonte: Saeb; IBGE (população estimada). Obs: Há dados do Saeb no nível municipal apenas a partir de 2017.

Quadro 4 – Prova Brasil 2019 – Rede Pública – Por jornada

Fonte: Saeb; Censo da Educação Básica.

Quadro 5 – Gasto por aluno – redes municipais

Fonte: SIOPE. Valores em reais de 2021.

Figuras

Figura 1  – Desempenho médio em Matemática – Anos Iniciais – Redes Municipais – por população

Fonte: Inep/Saeb. Elaboração: IDados.

Figura 2 – Desempenho médio em matemática – Anos Finais – Redes Municipais – por população

Fonte: Inep/Saeb. Elaboração: IDados.