A polêmica exigência de contribuição sindical do servidor público

Aldino Graef e Luiz Alberto dos Santos *

O tema da aplicabilidade, aos servidores públicos, da contribuição sindical prevista no art. 8º, IV, “in fine” da Constituição e no art. 578 e seguintes da Consolidação das Leis do Trabalho, apesar de controverso e complexo, não vem merecendo, das autoridades governamentais, a atenção devida, e sequer o entendimento sobre a sua inviabilidade.

Em 1994, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a natureza tributária da contribuição sindical e sua “exigibilidade” em relação aos servidores públicos federais, estaduais, distritais e municipais. No RMS 21.758, relatado pelo ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 4.11.94, o STF reconheceu o direito dos sindicatos de servidores públicos à contribuição sindical compulsória, condicionado, porém, à satisfação do requisito da unicidade da representação sindical. Essa contribuição deveria, assim, ser exigível de todos os integrantes da categoria, independentemente de sua filiação ao sindicato, equiparando-se, para esse fim, os sindicatos de servidores públicos aos dos trabalhadores da esfera privada.

Contudo, o STF reconheceu nesse julgado, entre outros, que a admissibilidade da contribuição sindical imposta por lei é inseparável, no entanto, do sistema de unicidade (CF, art. 8º, II). E, no caso concreto, dada a controvérsia de fato sobre a existência, na mesma base territorial, de outras entidades sindicais da categoria representada, reconhecia a impossibilidade de atribuir-se a qualquer delas a titularidade do tributo.

Em decisão de 2014, o ministro Luis Roberto Barroso (AG. REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 807.155 RS) reiterou o entendimento, firme em diversos precedentes, de que é exigível a contribuição sindical dos servidores públicos ativos, ainda que estatutários, desde que sejam eles representados pelo sindicato da categoria em que inseridos, em atenção ao requisito da unicidade.

Entretanto, em 17 de fevereiro de 2017, o ministro de Estado do Trabalho editou a Instrução Normativa nº 1, adotando a tese da “autoaplicabilidade” da contribuição sindical obrigatória para os servidores públicos, uma vez que, ao apreciar o Mandando de Injunção nº 1.578, em 7 de maio de 2014, o ministro Luiz Fux externou entendimento de que tal disciplina já estaria, no plano infralegal, estabelecida desde 2008, com a publicação, também pelo ministro do Trabalho, da Instrução Normativa nº 1. Segundo essa Instrução Normativa, “os órgãos da administração pública federal, estadual e municipal, direta e indireta, deverão recolher a contribuição sindical prevista no art. 578, da CLT, de todos os servidores e empregado públicos, observado o disposto nos artigos 580 e seguintes da Consolidação das Leis do Trabalho”.

Desconheceu aquela decisão do ministro Luiz Fux, todavia, o fato de que a Instrução Normativa nº 1, de 2008, fora tornada sem efeito pela Instrução Normativa nº 1, de 14.02.2013, em vista de questionamentos da Consultoria Geral da União, órgão da Advocacia Geral da União, que havia recomendado, em 2010 e em 2012, providências para tornar sem efeito aquela Instrução Normativa.

Assim, na ausência de normativo válido e vigente, o ministro do Trabalho volta ao tema, e restabelece – com fundamento na tese da “autoaplicabilidade” – a cobrança da contribuição sindical do servidores públicos estatutários, em singelo ato normativo que somente estabelece que “os órgãos da Administração Pública Federal, Estadual Municipal, Direta e Indireta, deverão recolher a contribuição sindical prevista no art. 578, da CLT, de todos os servidores e empregados públicos, observado o disposto nos artigos 580 e seguintes da Consolidação das Leis do Trabalho.”

Tal normatização, contudo, acha-se longe de superar os aspectos problemáticos dessa cobrança, reconhecidos pelo próprio STF, e que são a causa de sua inexigibilidade para os servidores estatutários, passados mais de 26 anos da implementação do Regime Jurídico Único no âmbito federal.

O problema se vincula à própria organização do serviço público, e de seus quadros de pessoal, que se dá de forma distinta da que ocorre na esfera privada.

A base da organização sindical, no setor privado, é a categoria profissional ou econômica, conforme estabelecido no inciso II do art. 8º da Constituição Federal. No setor privado predomina a organização com base na categoria econômica: indústrias metalúrgicas – sindicato dos metalúrgicos; setor financeiro – sindicato dos bancários; setor comercial – sindicato dos comerciários, e assim por diante. Como regra, o enquadramento sindical do empregado segue o enquadramento sindical do empregador, reconhecendo-se como sindicato representativo o que abrange a categoria econômica ou profissional preponderante do estabelecimento.

Desse modo, o fundamento para o enquadramento sindical do empregado é a atividade da empresa e não a função que ele exerce na organização empresarial. A exceção ocorre, apenas, no caso dos profissionais liberais e as chamadas “categorias diferenciadas”, que são as que se formam pelos empregados que exerçam profissões ou funções diferenciadas por força de estatuto profissional especial ou em consequência de condições de vida singulares.

A estrutura federativa, de segundo e terceiro graus, foi montada, ao longo das décadas de vigência da legislação trabalhista e sindical com origem no modelo corporativista, adotado pela Constituição de 1934, e reforçado sob a égide do Estado Novo, a partir desta base. As federações e confederações de trabalhadores obedeciam esta base, onde o conceito de “unicidade sindical” respondia à própria necessidade de que o Estado reconhecesse apenas uma representação corporativa em cada setor de atividade, com a qual manteria, sob a lógica do corporativismo, uma relação privilegiada na representação de interesses, garantindo-lhe o acesso à representação política e classista, em termos monopolistas. O impacto desse modelo sobre o sindicalismo no Brasil já foi bastante estudado, sendo demonstrado o seu efeito como mecanismo de controle sobre a atuação sindical. O modelo passou por diferentes fases e Constituições (1937, 1946, 1967/1969), sobrevivendo, inclusive, ao ciclo autoritário iniciado em 1964[1].

A estrutura sindical federativa no setor privado entrou em crise a partir da década de 1980, acompanhando o processo de redemocratização do país, com o surgimento de movimentos sindicais combativos que se orientaram à construção de centrais sindicais independentes da estrutura federativa oficial atrelada ao poder estatal por meio do Ministério do Trabalho. A estrutura federativa, considerada uma estrutura “pelega”, embora não extinta formalmente, foi amplamente fragilizada com o surgimento e consolidação das centrais sindicais, fruto do “Novo Sindicalismo” que começa a surgir ao final da década de 1970.

No setor público, mais especificamente na administração pública direta, autárquica e fundacional, os sindicatos eram proibidos até a Constituição de 1988. Só eram permitidas associações de natureza cultural e esportivas, que, no entanto, mesmo antes da nova Constituição já exerciam o legítimo papel de representações sindicais de fato. Assim, também não havia na administração pública uma estrutura sindical federativa.

A Constituição de 1988 permitiu a organização sindical dos servidores públicos (inciso VI do art. 37), assim como o direito de greve “nos termos e limites definidos em lei” (inciso VII do art. 37). O direito de greve, entretanto, não foi regulamentado até hoje e não houve qualquer preocupação quanto à organização sindical na administração pública, dadas as óbvias e fundamentais diferenças em relação ao setor privado, tanto no que se refere à natureza dos serviços prestados pelo poder público e seu impacto no conjunto da sociedade, como no que se refere à organização dos quadros de pessoal.

A primeira e fundamental diferença entre a organização sindical e o direito de greve na administração pública e o setor privado é o tipo de relação jurídica: no setor privado há uma relação trabalhista, contratual, entre empregadores e empregados, com ampla liberdade negocial entre as partes; na administração pública, conforme jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal em 1992[2], há uma relação administrativa, baseada em um estatuto jurídico próprio, a Lei do Regime Jurídico Único, que decorre da total sujeição do ente público ao princípio da legalidade. A relação estatutária, diferentemente da contratual entre empregados e empregadores (negocial por natureza), tem natureza administrativa, baseada na reserva legal: todos os direitos e deveres dos servidores públicos são aprovados por lei. O inciso X do art. 37 estabelece, ainda, que somente por lei pode ser alteradas ou fixadas as suas remunerações, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada a revisão geral anual.

O contexto administrativo que rege a vida dos servidores públicos é por si só uma condicionante da organização e da atividade sindical na administração pública. A natureza administrativa da relação do Estado com seus servidores se justifica pela natureza mesma da atividade estatal que afeta a sociedade como um todo. Os serviços públicos são essenciais para a população e para o funcionamento do próprio Estado. Em consequência, a organização sindical dos servidores públicos, assim como o direito de greve, demandam uma regulamentação específica, distinta do setor privado. Algo que não existe até o momento, mas é absolutamente necessário.

Na ausência de regulamentos específicos, os servidores vêm organizando suas representações sindicais, negociando suas reivindicações, tanto econômicas como administrativas em geral, e realizando greves. Na ausência da Lei, o Supremo Tribunal Federal[3] adotou entendimento determinando a aplicação, com modificações, da lei de greve do setor privado aos agentes públicos, reconhecendo, inclusive, limitações drásticas ao exercício desse direito.

Hoje já existe um forte movimento sindical de servidores públicos em todos os níveis da federação. As tentativas de aplicar ao serviço público a legislação vigente para o setor privado, em virtude da ausência de regulamentação específica, tem sido um fracasso. Isto tanto em relação às greves como em relação à organização sindical.

A recente Instrução Normativa nº 1, de 2017, do Ministério do Trabalho, que obriga o recolhimento pelos servidores públicos da contribuição sindical, é uma expressão de completa insensatez administrativa neste campo. A começar pelo fato dos servidores públicos não serem regidos pela CLT, mas pelo Estatuto próprio dos servidores públicos, que, na esfera federal, foi definido pela Lei nº 8.112, de 1990.

As pressões quanto ao reconhecimento dessa incidência tributária, por óbvio, são expressivas, como demonstra o próprio Mandado de Injunção 1578, ajuizado pelo Sindicato dos Delegados da Polícia Federal (Sindepol). Não se pode ignorar que, no tema, o Ministério do Trabalho opera como “caixa de ressonância” das entidades interessadas nessa receita. Com a vigência da Lei nº 11.648, de 2008, a repartição dessas receitas passou a contemplar, inclusive, as centrais sindicais, que passaram a fazer jus a 10% da arrecadação descontada do trabalhador. Do restante, cinco por cento são destinados à confederação correspondente; quinze por cento para a federação; e sessenta por cento para o sindicato.

Ocorre que aí se encontra o grande óbice à distribuição dos recursos, pois para definir a destinação de todas as parcelas, há que se identificar, inicialmente, o sindicato, e a federação, confederação e central sindical a que se acham vinculados.

Em primeiro lugar, a base da organização sindical dos servidores públicos não é a categoria econômica; a base é profissional, ou seja, a carreira ou plano de cargos. E isso é assim em razão das disposições constitucionais sobre a organização administrativa na área de recursos humanos (art. 39 caput). Toda a estrutura de representação dos servidores, sejam as associações ou os sindicatos já formalmente constituídos, se apoia na organização das carreiras ou dos planos de cargos. As reivindicações, as negociações, as tabelas salariais, assim como as leis e demais normativos tem foco nas carreiras.

No âmbito federal, as negociações são concentradas no Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, órgão Central do Sistema de Pessoal Civil da União (Sipec), responsável também pelo cadastro das entidades representativas dos servidores públicos federais. Segundo dados de outubro de 2014, havia um total de 348 entidades sindicais cadastradas, representando 800.663 servidores sindicalizados.

Assim temos, a título de exemplo, e dentre outros:

a)      Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda – Sinprofaz;

b)      Associação dos Juízes Federais – Ajufe;

c)      Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais,

d)      Associação Nacional dos Procuradores do Banco Central;

e)      Sindicato dos Delegados de Polícia Federal – Sindepol;

f)       Associação Nacional dos Auditores da Receita Federal do Brasil – Anfip;

g)      Sindicato Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle – Unacon Sindical;

h)      Sindicato Nacional dos Docentes do ensino Superior – Andes Sindical;

i)        Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental – ANESP Sindical (Gestores Governamentais);

j)        Associação Nacional dos Procuradores da República – ANPR;

k)      Associação dos Diplomatas Brasileiros – ADB.

A única tentativa de organização de sindicato geral, no âmbito do Poder Executivo, é o Sindsep (Sindicatos dos Servidores Públicos), tentativa ainda da década de 1980, mas que representa DE FATO o segmento de servidores técnico-administrativos do Poder Executivo, basicamente do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo – PGPE e equivalentes de alguns ministérios. De modo algum representa o conjunto de servidores públicos como indica a denominação e era provavelmente a pretensão original. Com o avanço da organização das carreiras, principalmente nos anos 1990, o Sindsep permaneceu como representação daquele segmento específico de servidores.

O segundo aspecto fundamental, característico da organização sindical dos servidores públicos, é a inexistência de estruturas federativas de segundo e terceiro grau. As carreiras e planos de cargos se organizam em geral como sindicato nacional, refletindo o caráter nacional das carreiras, no âmbito da União. Não há estruturas locais, regionais e nacionais como no caso da organização sindical que tem como base a categoria econômica. São carreiras nacionais limitadas pela organização administrativa federal. Nos entes federados, estados e municípios, o limite é o próprio ente federado, que tem autonomia administrativa, em conformidade com o texto constitucional. Em consequência, não existe base para uma estrutura federativa no serviço público. Embora haja um Sindicato Nacional, não há uma federação ou confederação de Delegados de Polícia, que una em uma só estrutura nacional os servidores dessas carreiras policiais estaduais e federais. Da mesma forma, na existe a possibilidade de uma federação e confederação de docentes do ensino superior dos vários entes da federação. Nem tampouco existe do lado “patronal” da administração pública uma entidade única, confederativa, para negociar, setorialmente, com sua contraparte confederada de empregados. O mesmo vale para todas as demais carreiras de Estado. A autonomia dos entes federados limita e impede este tipo de organização no âmbito da administração pública.

Existem formalmente constituídas algumas federações de servidores técnico-administrativos nas universidades federais – Fasubra, e também no Judiciário, ou no Fisco (Federação Nacional do Fisco) e na Polícia Federal (Federação Nacional dos Policiais Federais). Mas, de fato, em regra essas federações unem associações ou sindicatos constituídos regionalmente, mas de mesma carreira, e que não tem autonomia de representação e negociação em razão da carreira unificada, ou da separação entre entes da Federação, como ocorre no fisco. Ou seja, uma associação de servidores técnico-administrativos de uma universidade federal qualquer ou um sindicato de policiais federais de um Estado específico não negocia direitos diferenciados para sua parte específica da carreira nacional. Eventualmente negocia apenas questões ambientais locais, mas jamais a remuneração e demais regras da carreira. Na realidade, este tipo de sindicato “parte de carreira” não passa de uma forma de representação local do sindicato nacional denominado de federação. O que é muito distinto do sindicato local organizado com base em categoria economia que é autônomo para negociar os direitos de sua base.

A cobrança de uma contribuição sindical destinada a financiar também a estrutura federativa dos servidores públicos, nos termos da que é cobrada dos trabalhadores do setor privado, dada a ausência de uma estrutura federativa real no serviço público, não tem aplicação fática, exceto de ser uma tentativa de financiamento de estrutura sindicais federativas do setor privado que não tem qualquer relação de representação entre os servidores e muito menos de filiação.

Aliás, a contribuição só teria sentido no caso de filiação dos sindicatos, voluntária ou cumpulsória (com base em lei) às federações ou confederações. E como os sindicatos dos servidores públicos, como demonstramos acima, se organizam tendo como base as carreiras, não uma categoria econômica, não haveria condições de enquadramento na estrutura federativa vigente no setor privado. A única exceção seria a filiação às centrais sindicais existentes, já que entidades sindicais podem a elas filiar-se diretamente, sem a intermediação da federação ou confederação. Mas, neste caso teria que haver uma filiação voluntária a uma ou outra central, decidida democraticamente em assembleia. Mas, jamais se poderia aplicar uma contribuição compulsória na situação de inexistência de enquadramento ou de filiação voluntária.

A tese já preconizada em outros momentos de parte de setores do movimento sindical é a de que o serviço público seria, em sua totalidade, uma “categoria econômica” que se vincularia, como tal, à “Confederação de Servidores Públicos Brasileiros”, que embora seja instituição antiga, não detém efetiva representatividade, e nem mesmo é interlocutora dos Governos Federal, Estaduais ou Municipais, em suas “negociações” com os respectivos servidores.

Ademais, inexiste no plano real “um serviço público”, mas serviços públicos de diversas naturezas (educação, saúde, assistência social, segurança pública, defensoria pública, etc.), que demandam estruturas de carreira ou planos de cargos diferenciados. Mas, além disto, existem os serviços públicos voltados para a organização do Estado (advocacia pública, administração orçamentária e financeira, controle interno e externo, arrecadação e tributação, fiscalizações de vários tipos, organização administrativa e gestão governamental, diplomacia, serviços de inteligência do Estado, dentre outros). De modo algum pode-se enquadrar em uma mesma estrutura federativa segmentos de servidores de tão distintas funções na organização do Estado e na prestação de serviços. O exemplo mais clássico deste absurdo é que seriam representados por uma mesma organização de segundo ou terceiro grau os servidores com atribuições, responsabilidades, estruturas remuneratórias e de carreira totalmente distintas, colocando sob uma mesma representação, por exemplo, policiais, diplomatas e gestores governamentais e servidores de apoio técnico e administrativo.

Assim sendo, é essencial uma regulamentação da organização sindical na administração pública, assim como a regulamentação do direito de greve, tema que, apesar de discussões e minutas de proposição legislativa elaboradas ao longo dos governos Lula e Dilma, jamais obtiveram o grau de consenso interno no Governo necessário ao seu envio ao Poder Legislativo.

Já a Instrução Normativa nº 1, de 2017, do Ministério do Trabalho, por não haver enfrentado qualquer desses problemas e lacunas, e não haver superado as razões de direito que levaram à revogação da sua versão anterior, de 2008,  deve ser imediatamente tornada sem efeito, sob pena de consolidar uma cobrança irregular, indevida e ilegítima.

[1] Ver STEPHAN, Alfred. Estado, Corporativismo e Autoritarismo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1980.

[2] Ver ADI 492, Rel. o Ministro Carlos Velloso, julgada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em 12 de novembro de 1992, assim ementada: “CONSTITUCIONAL. TRABALHO. JUSTIÇA DO TRABALHO. COMPETÊNCIA. AÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTATUTÁRIOS. CF, arts. 37, 39, 40, 41, 42 e 114. Lei nº 8.112, de 1990, art. 240, alíneas d e e. I – Servidores públicos estatutários: direito à negociação coletiva e à ação coletiva frente à Justiça do Trabalho: inconstitucionalidade. Lei 8.112/90, art. 240, alíneas d e e. II – Servidores públicos estatutários: incompetência da Justiça do Trabalho para o julgamento de seus dissídios individuais. Inconstitucionalidade da alínea e do art. 240 da Lei 8.112/90. III – Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.”

[3] Ver Mandados de Injunção 670 e 708, julgados em 25.10.2007, destacando-se os trechos a seguir da Ementa: “4.3 Em razão dos imperativos da continuidade dos serviços públicos, contudo, não se pode afastar que, de acordo com as peculiaridades de cada caso concreto e mediante solicitação de entidade ou órgão legítimo, seja facultado ao tribunal competente impor a observância a regime de greve mais severo em razão de tratar-se de “serviços ou atividades essenciais”, nos termos do regime fixado pelos arts. 9o a 11 da Lei no 7.783/1989. (…) 6.7 Mandado de injunção conhecido e, no mérito, deferido para, nos termos acima especificados, determinar a aplicação das Leis nos 7.701/1988 e 7.783/1989 aos conflitos e às ações judiciais que envolvam a interpretação do direito de greve dos servidores públicos civis.”

Aldino Graef é especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, ex-diretor de Administração de Pessoal da SRH/MP e ex-diretor de Carreiras da SHR/MP.

Luiz Alberto dos Santos é advogado, Mestre em Administração e Doutor em Ciências Sociais. Consultor legislativo do Senado Federal. Professor da EBAPE/FGV.

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